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Sobre algunos aspectos de la ordenación jurídica de los cuerpos locales de policía*

I - PRELIMINAR

Voy a dedicar estas páginas a la exposición de algunos aspectos del régimen jurídico de los Cuerpos Locales de Policía que me parecen especialmente significativos. Doy por sobreentendido el contexto jurídico general de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al que, por descontado, las Policías Locales pertenecen y sin cuyo conocimiento es difícil aproximarse a éstas puesto que, al fin y al cabo, son un elemento más, siquiera con peculiaridades dignas de mención, de la maquinaria que activa el modelo policial español (me remito a mi libro Policía y Constitución, Madrid, Tecnos, 1997). Ello implica, entre otras cosas, que cualesquiera auspicios de reforma del régimen legal vigente de las Policías Locales debe tener en cuenta que no es factible mover una pieza del sistema sin dar nueva ubicación a las demás. Aunque opino que el campo de las Policías Locales es el más fértil para la siembra de una posible modificación del actual régimen jurídico de la policía de seguridad, pienso que la alteración del vigente marco legal de los Cuerpos municipales sólo puede hacerse dentro de una operación más amplia que acometa la, ya a todas luces necesaria, actualización y renovación del ordenamiento policial español.

Aun consciente de que ningún elemento del modelo puede ser analizado aisladamente, estas páginas -cuya condición de borrador quiero destacar desde ahora y sin falta- se circunscriben a poner de relieve ciertos aspectos que sólo, o principalmente, atañen a las Policías Locales. En esa limitación está una de las muchas carencias que seguramente tienen. No apuran las consecuencias que deben extraerse del diagnóstico que hacen ni formulan sugerencias articuladas de reforma del régimen de las Policías Locales. La razón de ello está, por lo dicho, en el convencimiento de que es necesaria una revisión de conjunto de nuestro modelo policial, tarea que no puede ser suplida por propuestas sectoriales. De ahí que deje ese empeño, por lo demás ambicioso, para mejor ocasión.

II - CUESTIONES EN TORNO A LAS FUNCIONES DE LAS POLICÍAS LOCALES

1) NORMAS Y REALIDAD

Lo primero que observa cualquiera que se aproxime a la vigente ordenación legal de los Cuerpos de Policía Local en España es que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo (en adelante LOFCS) los configura como cuerpos subordinados o de segundo orden en lo que al cumplimiento de las funciones propiamente policiales concierne. Compárense las que el artículo 53 les asigna con las que la misma Ley atribuye a los Cuerpos estatales y autonómicos que regula (artículos 11, 12 y 38) para apreciar que el peso de los servicios policiales propiamente dichos (mantenimiento del orden en las calles, prevención y represión de los ilícitos) recae fundamentalmente sobre los últimos. Idéntico criterio es perceptible en la LO 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Si a consecuencia del llamado Pacto Local el artículo 29 de dicha norma ha sido modificado en 1999 para facilitar que las Ordenanzas municipales puedan especificar los tipos que corresponden a las infracciones cuya sanción compete a los Alcaldes, es notorio que la Ley bascula sobre la competencia ordinaria de la policía estatal en la adopción de las diversas medidas que contempla, sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas habilitadas para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana. La voluntad de la LO 1/1992 de no apartarse del esquema de la LOFCS es patente. En la misma línea, cabe recordar que los agentes locales no están entre los habilitados para ejercer las actividades de vigilancia y persecución transfronteriza a que se refieren los artículos 40 y 41 del Convenio de Schengen. Es verdad que el Reino de España ha limitado tales actividades a los cuerpos estatales y, bajo ciertas condiciones, al Servicio de Vigilancia Aduanera, pero si la exclusión de las Policías de las Comunidades Autónomas debiera, quizá, ser objeto de revisión, la de las Policías Locales es coherente con el lugar que se les ha asignado dentro del modelo policial español .

Sin embargo, el diseño funcional que de las Policías Locales hace la normativa no puede ocultar una realidad incontrovertible: no todos los Cuerpos locales ejercen, en la práctica, las mismas funciones. La razón es sencilla. Conforme a valoraciones del Ministerio de Administraciones Públicas, en febrero de 1999, y sobre un total de unos 8.000 municipios, sólo en España hay unos 1.100 con población superior a 5.000 habitantes; de ellos 293 superan los 20.000 y, dentro de éstos, 60 alcanzan los 50.000 habitantes y 55 sobrepasan los 100.000. La frialdad de la est...

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