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La limitación constitucional de la remisión legislativa al planeamiento (hacia la reducción de la discrecionalidad)

1. INTRODUCCION

En las últimas décadas hemos asistido a una extraordinaria multiplicación de las potestades conformadoras de la Administración. Quizá podamos encontrar una explicación en la extraordinaria transformación que ha tenido lugar durante el siglo XX de la dialéctica Estado - Sociedad. Para ello hemos de contrastar el incuestionable cambio que sobre la década de los sesenta se produjo en el modelo de Estado occidental, que entonces aún permanecía basado, prácticamente en exclusiva, en los principios de libertad individual y de propiedad privada que arrancaban del siglo XIX. La explosión demográfica, las migraciones interiores, la creación de grandes centros urbanos, la enorme producción de bienes para ser consumidos, una mayor conciencia sobre la realidad de la justicia y sobre la redistribución de los bienes, y otros muchos factores, fueron replanteando la función del Estado ante la sociedad y, con ella, la técnica de Gobierno y de Administración (Ref.). Los ciudadanos exigen hoy no sólo declaraciones de libertad, propiedad y derechos individuales, sino también desarrollo económico, equilibrio, bienestar, salud, vivienda, cultura, seguridad, asistencia social; en definitiva, una mayor calidad de vida de todos. «En ninguna otra época el Estado ha asumido tal liderazgo ni tales responsabilidades» (Ref.). El Estado moderno siempre ha tenido funciones similares pero no con esa amplitud de fines, ni con tal complejidad de fenómenos y problemas.

Para abordar con garantías estas innumerables funciones públicas las potestades conformadoras de la Administración han debido crecer casi desmesuradamente. La concreción de un determinado modelo social, económico o territorial difícilmente podría encauzarse desde la perspectiva abstracta y general que le es propia al legislador. Por ello la Ley ha ido reconociendo a las Administraciones Públicas la necesaria cuota de libertad, mediante la atribución de potestades extraordinariamente discrecionales (Ref.).

Llegado un momento, y paralelamente al crecimiento de las potestades discrecionales legalmente atribuidas, han ido perfeccionándose los mecanismos tendentes a un efectivo control jurisdiccional de estas actuaciones administrativas. La creciente aclamación del principio de vinculación positiva de la Administración a la Ley durante este siglo (Ref.), junto con el avance imparable de los mecanismos de control judicial, han desencadenado, en la opinión de algunos juristas (Ref.), la suplantación de la función pública que la Administración está llamada a cumplir en el Estado de Derecho, la ejecutiva, que ha quedado subsumida, en cierto modo, en el poder legislativo (vinculación positiva interpretada con excesiva laxitud) y el judicial (el pretendido activismo judicial). En consecuencia, se reclama por parte de algunos de los que así opinan, y muy especialmente desde la doctrina germana, la rehabilitación de las potestades discrecionales de la Administración, atendiendo al trascendental papel que desempeñan para el buen desenvolvimiento y equilibrio de las funciones de los distintos poderes públicos en el Estado de Derecho (Ref.).

Si leemos ahora a CAMMEO, en su Corso di Diritto Amministrativo de principios de los años veinte, podemos descubrir que en realidad nos encontramos en un proceso pendular. En efecto, ya entonces se reivindicaba el rol que debe corresponder a la discrecionalidad administrativa en un Estado de Derecho, como reacción a los intentos operados de reducirla drásticamente...

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