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Naturaleza, supuestos y límites de los convenios urbanísticos

1. INTRODUCCION

La evolución experimentada por la llamada actividad «jurídica» de la Administración pública, desde la efectuada de modo unilateral - en virtud de la posición privilegiada en que la situara el régimen administrativo, dotándola de importantes prerrogativas -, a otra situación en la que, aun manteniéndose en gran medida las posibilidades de acción administrativa unilateral y ejecutiva, los modos de actuar la Administración se han abierto asimismo a ámbitos de negociación y de compromiso con otras personas, privadas o públicas, ha sido realmente notable. La novedad del fenómeno se halla en su extensión a instituciones y materias que desbordan el clásico marco de la contratación administrativa y ha llegado a alcanzar una especial y significativa relevancia en distintos sectores del ordenamiento administrativo. El urbanismo constituye uno de ellos. En su actual ordenación, puede tomarse como «testigo» de los nuevos modos de operar mediante vías y técnicas convencionales que permiten contar a la Administración con la colaboración de particulares interesados en las tareas de ordenación y de gestión urbanística.

La diversidad de supuestos en que la colaboración particular en esta materia es jurídicamente factible y la posibilidad de que en estos casos la acción administrativa se instrumente por vías de actuación convencional no permite reducir, sin embargo, a fórmulas esquemáticas y uniformes un hipotético modelo que de convenio urbanístico intentare formularse con pretensión de generalidad. Un intento explicativo como éste referido al ordenamiento urbanístico desconocería que en esta materia la actuación convencional de la Administración pública se sitúa ordinariamente en el contexto del ejercicio por ella de poderes y funciones públicas que «prima facie» se instrumenta de forma unilateral y que se manifiesta por ende en la adopción de normas y de actos administrativos, a cuyo procedimiento de adopción ha de reconducirse por ello en tales supuestos la colaboración de otros sujetos y su eventual instrumentación por medio de técnicas paccionadas. Será posible por ello aplicar e incluso integrar la figura del convenio en aquellos procedimientos de formulación y de ejecución del planeamiento en los cuales la normativa urbanística permite la gestión particular. Hay otros supuestos en los cuales la técnica convencional se concreta en la celebración de una relación jurídico - administrativa de naturaleza contractual - concesional -, como sucede en la elaboración y/o ejecución de «programas» de actuación urbanística, que dan lugar a operaciones de urbanismo concertado.

Sobre ello habrá ocasión de pronunciarse al examinar los perfiles jurídicos de los distintos supuestos, más adelante. Lo que ahora interesa apuntar es que si la diversidad de convenios urbanísticos dificulta efectuar un tratamiento unitario, no impide sin embargo afrontar su estudio tratando de deslindar, eso sí, las variadas hipótesis de convenios urbanísticos legalmente admisibles. A este objeto es conveniente el que, a modo de presupuesto y para facilitar la definición y delimitación de cada una de ellas, haya que referirse primero, de modo general, a la actividad convencional de la Administración pública, y en particular a ...

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