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La construcción y financiación de las infraestructuras públicas: viejos y nuevos planteamientos.

S U M A R I O

III. PLANTEAMIENTO GENERAL.

III. LAS OBRAS PÚBLICAS.

III. EL MODERNO CONCEPTO DE INFRAESTRUCTURA.

IV. LA CONSTRUCCIÓN Y FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS.

I. PLANTEAMIENTO GENERAL

Lo que se entiende, en el momento actual, por infraestructuras públicas es algo que está en la mente de todos porque la expresión alude a la existencia de unas determinadas construcciones o instalaciones que están afectas a una finalidad de interés público, como pueda suceder con las carreteras, las construcciones hidráulicas, los puertos, los aeropuertos o los ferrocarriles. En todos estos ca-

sos, estamos en presencia de un tipo de obras que se encuentran vinculadas a la explotación de un servicio público (como pueda suceder con las infraestructuras ferroviarias) o se destinan a un uso general por parte de los ciudadanos (el caso de las carreteras es, probablemente, el más claro). Podría añadirse, también, que el calificativo de públicas alude a la necesidad de que su titularidad recaiga sobre una Administración pública, con lo cual se llegaría a los siguientes elementos definidores de partida:

— Toda infraestructura es una obra o instalación, en el sentido de que ha sido artificialmente creada.

— Las infraestructuras se encuentran vinculadas a la explotación de un servicio público o están destinadas a un uso general (que puede ser gratuito o no).

— La titularidad de las infraestructuras públicas corresponde a una Administración pública.

Sin embargo, a partir de aquí comienzan los problemas en cuanto a la naturaleza de las infraestructuras públicas y a su delimitación de otros conceptos afines como puedan ser los de obra pública e infraestructuras de titularidad privada. Lo primero, porque no está ni mucho menos claro que todas las infraestructuras públicas hayan de tener la consideración de bienes demaniales en la medida en que esta categoría está pensada y diseñada para el denominado demanio natural (es decir, las aguas o las costas) pero no para lo que se construya sobre el mismo. Lo segundo, porque desde hace unos años es constatable la existencia de infraestructuras en mano privada pero que se destinan a finalidades de interés público, como sucede con los denominados sectores regulados (telecomunicaciones, energía eléctrica, gas o hidrocarburos).

Con ello, se dejan enunciados dos de los grandes problemas que presentan las infraestructuras públicas en la actualidad: ¿Son, necesariamente, encuadrables en los bienes demaniales? ¿En qué se diferencian las infraestructuras públicas de aquéllas otras que sirven a una finalidad de interés público pero están en mano privada? El presente estudio trata de dar respuesta a estas y otras cuestiones relacionadas con las infraestructuras públicas partiendo de dos premisas básicas. En primer lugar, que toda infraestructura (pública o privada) responde, en esencia, al mismo concepto. En segundo término, que el hecho de que en un momento dado una determinada infraestructura sea de titularidad pública o privada es una cuestión que incumbe al legislador sin que existan razones dogmáticas o de sustancia para decantarse por una u otra opción. Lo público y lo privado, en este ámbito, son como vasos comunicantes y así es como debe ser entendida la problemática que plantean, en el momento actual, las infraestructuras.

II. LAS OBRAS PUBLICAS

1. LA GÉNESIS DEL CONCEPTO

Hasta comienzos del siglo XIX el poder central (es decir, el Estado) carecerá de iniciativa para promover la construcción de obras que no sean de interés militar, limitando su actividad a fiscalizar y, en su caso, a subvencionar, las obras ejecutadas por los Ayuntamientos o las Corporaciones. En realidad, la historia de la «obra pública» como concepto, correrá paralela a la de la técnica de fomento y quedará vinculada a la concesión de ayudas o subvenciones a quienes acometan la construcción de estas obras «para beneficio del común de los pueblos» en expresión utilizada por el Ordenamiento de Alcalá 1.

Las primeras disposiciones sobre las obras públicas abordan el tema muy tangencialmente y éste es el caso de la Instrucción provisional para la dirección y arreglo de las obras públicas de caminos y canales, de 1821, de la Instrucción a los Subdelegados de Fomento, de 1833 o de la Ley de Enajenación Forzosa de 1836 en donde no se utiliza la expresión de «obras públicas» sino la de obras de «utilidad pública» dando a entender, con ello, que en...

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