1. Las Cajas de Ahorro constituyen una materia específicamente individualizada frente a las fundaciones y frente a otras entidades de crédito, por lo que no pueden identificarse a efectos competenciales, con independencia de la calificación que por su estructura como personas jurídicas pueda resultar para ellas más adecuada y de la naturaleza eminentemente crediticia de su actividad.

2. Como reiteradamente se viene declarando, en los recursos de inconstitucionalidad, dado su carácter de recursos abstractos, el Tribunal no controla si el legislador se mantuvo o no dentro de los límites derivados del bloque de la constitucionalidad, sino, más bien, si el producto normativo respeta tales límites en el momento del examen jurisdiccional.

3. Las bases a las que han de sujetarse las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias pueden estar contenidas tanto en normas posteriores a la Constitución como en normas preconstitucionales. Por ello, en el caso de que no exista legislación posconstitucional sobre la materia, dichas Comunidades deberán respetar no sólo los principios que inmediatamente se deriven de la Constitución, sino también los criterios básicos que racionalmente se infieran de la legislación estatal vigente, siempre que ésta discipline la acción sectorial del Estado y no se encuentre inmediatamente condicionada por una estructura política distinta de la que resulta de la Constitución.

4. Aun cuando, por su carácter estable y no coyuntural, las bases han de establecerse en Leyes, especialmente tras la entrada en vigor de la Constitución, excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases. Por ello, en materia de ordenación del crédito cabe asignar carácter básico a algunas normas reglamentarias, a pesar de su rango, así como a ciertas funciones ejecutivas del Banco de España en la medida en que son precisas para asegurar el adecuado funcionamiento de las Entidades de crédito o la efectividad de la política financiera del Estado.

5. El concepto de bases, como delimitador de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es un concepto material y no formal, y ello implica que no todo lo que el legislador estatal califica formalmente de base lo es necesariamente. Cierto es que corresponde al Estado determinar mediante Ley, como regla general, lo que ha de considerarse básico, esto es, el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias. Pero la definición concreta de ese común denominador realizada por el legislador no vincula a este Tribunal que, como intérprete supremo de la Constitución, puede y, en su caso, debe someterla al correspondiente examen, con el fin de comprobar si la uniformidad básica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar al Estado la competencia para fijar bases en una determinada materia.

6. Si bien es cierto que las bases de ordenación del crédito están fundamentalmente referidas a la actividad crediticia, afectan también a la estructura y organización de las Cajas de Ahorro en cuanto fijan los elementos configuradores de las mismas frente a los demás intermediarios financieros, o en cuanto la estructura y organización de las Cajas repercuten directamente en dicha actividad. El carácter específico de las Cajas de Ahorro frente al resto de los intermediarios financieros se refleja no sólo en su actividad como Entidades de crédito que han de cumplir una función social, sino también en su configuración, y es al Estado a quien corresponde garantizar en ambas dimensiones esa especificidad, como parte de la competencia sobre las bases de la ordenación de la actividad económica en general y del crédito en particular.

7. El marco estatal básico relativo a la configuración de las referidas Entidades no puede concretarse de tal modo que de hecho conduzca a la uniformidad organizativa de las Cajas de Ahorro, impidiendo a las Comunidades Autónomas tener presente en su desarrollo las características peculiares de sus respectivos territorios. Y no pueden considerarse incluidas en dicho marco aquellas normas que no resulten justificadas por el objetivo de garantizar los principios básicos que informan el modelo organizativo diseñado por el legislador estatal.

8. El principio democrático y el carácter representativo de las Cajas de Ahorro ha de reflejarse necesariamente en las normas que determinan los órganos de gobierno, sus funciones y composición, pero también en aquellas que garantizan la renovación de los mismos, así como la autonomía de los grupos representados y la independencia de sus miembros.

9. El ámbito de la competencia autonómica viene dado por el principio de territorialidad, sin perjuicio de las posibles consecuencias extraterritoriales de hecho que, en su caso, pudieran derivarse de las decisiones adoptadas en el ejercicio de las competencias autonómicas (STC 37/1981) y de las excepciones que estatutariamente puedan preverse o resulten de las normas dictadas para resolver los conflictos de leyes.

10. La regla contenida en el segundo párrafo de la Disposición final quinta de la LORCA no puede ser conceptuada como una norma de conflicto en sentido estricto, ya que ésta determina la aplicabilidad de la ley territorial o personal referida por igual al objeto regulado y, por ello la competencia estatal no puede basarse en el art. 149.1.8. C.E. Se trata, en realidad, de una norma de carácter competencial, en virtud de la cual el Estado asume la totalidad de las competencias sobre aquellas Cajas de Ahorros cuyo volumen de depósitos captados fuera del territorio de la Comunidad en la que tengan su domicilio social exceda del 50 por 100.

11. El sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que ya ha sido configurado por la Constitución teniendo presente el interés general, vincula a todos los Poderes Públicos, y el legislador estatal no puede incidir en él sin una expresa previsión constitucional o estatutaria (STC 76/1983).

12. Dada la noción material de base, no cabe dar por supuesto el carácter básico de la legislación estatal preconstitucional aplicable, sino que es necesario revisar dicha legislación con el fin de determinar lo que puede constituir el común denominador normativo. Las bases de ordenación del crédito pueden, excepcionalmente, contener actos de ejecución entre los que han de incluirse determinadas funciones del Banco de España.

13. La fijación de las normas básicas no puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme, sino que debe permitir opciones diversas.

14. Como este Tribunal ha declarado (STC 87/1985), «las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 C.E., básicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio» (art. 149.1.1 C.E.).

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