1. En relación con la primera de las objeciones que, con carácter general, opone el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña a la constitucionalidad del Real Decreto 557/1991, esto es, la referida a la insuficiencia de rango de los preceptos que el Gobierno de la Nación ha calificado de básicos, este Tribunal ha declarado en múltiples ocasiones que para garantizar la generalidad y estabilidad consustanciales a las reglas básicas (STC 147/1991), éstas deben establecerse mediante Ley formal votada en Cortes, aunque, como excepción, quepa admitir que en ciertas circunstancias el Gobierno pueda regular por Real Decreto aspectos básicos de una determinada materia. Estas circunstancias excepcionales se dan, según hemos reiterado, cuando el reglamento resulta «complemento indispensable» para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas legales básicas (por todas SSTC 25/1983, 32/1983 y 48/1988): Es indispensable cuando la Ley formal no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al «carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante» de los mismos (SSTC 76/1983, 787/1985, 86/1989, 147/1991 y 149/1992, entre otras), y es complemento de las normas legales básicas, cuando, además de ser materialmente básico, actúa como desarrollo de una Ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico («el Gobierno puede regular por vía reglamentaria materias básicas definidas como tales en normas de rango de Ley, porque entonces su actuación es completiva y no delimitativa o definidora de competencias») (SSTC 25/1983, 32/1983 y 42/1983, entre otras). Por otra parte, desde la perspectiva formal, se ha exigido también que el carácter básico se explicite bien en la Ley básica de la que trae causa el Reglamento, bien en la propia disposición infralegal. La declaración del carácter básico «no es una posibilidad abierta al titular de la potestad normativa [...] sino un deber general inherente a su función» (STC 175/1992). Sólo cabe reconocer el carácter básico implícito a disposiciones de rango infralegal cuya naturaleza básica resulta «sin lugar a dudas de su propia estructura normativa en cuanto complemento indispensable de las normas legales básicas» (STC 227/1988, en el mismo sentido, entre otras, STC 15/1989) [F.J. 2].

2. A partir de estas previsiones normativas, el Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias, puesto que, como hemos reiterado en otras Sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (art. 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las Leyes (art. 27.8) (por todas, STC 26/1987). Aunque, ciertamente, debe establecer esas bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta además que en este ámbito debe preservarse el ámbito de autonomía de las Universidades reconocido por la propia Constitución (art. 27.10 C.E.) [F.J. 3].

3. Respecto de la exigencia de que al menos tres títulos lo sean de segundo ciclo, debe coincidirse con el Abogado del Estado en su carácter básico. Desde la competencia para establecer las bases en materia de enseñanza superior, el Estado puede prever no sólo el número mínimo de enseñanzas que deben impartir las Universidades, sino también el nivel mínimo que deben tener estas titulaciones, puesto que de este modo se garantiza un mínimo común denominador en nivel de la enseñanza de todas las Universidades. Por el contrario, esta exigencia no puede extenderse a la previsión de que al menos una de las enseñanzas debe ser de ciencias experimentales o estudios técnicos. El carácter técnico, experimental, social o humanístico de las enseñanzas universitarias no condiciona la calidad docente o investigadora de la Universidad, ni «el nivel de desarrollo académico y organizativo suficiente [...] para poder asumir, en su caso, la responsabilidad de convertirse en Universidad» -en palabras del preámbulo del Real Decreto aquí enjuiciado-. La calidad y la viabilidad de las Universidades la garantiza el Estado mediante, entre otros mecanismos, la homologación de estudios, títulos y denominaciones, el establecimiento de requisitos que debe cumplir el profesorado o determinadas exigencias materiales y organizativas. Pero, establecidas estas condiciones básicas, la decisión sobre el tipo concreto de enseñanzas o titulaciones que deben impartirse está en función de las específicas necesidades sociales y demás circunstancias particulares que concurren en cada momento y lugar y, por ello, en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas con competencia plena en la materia, les corresponde a ellas valorarlas en cada caso [F.J. 4].

4. En relación con los porcentajes de profesorado con título de doctor que se exigen para los distintos ciclos de enseñanza, el problema estriba en precisar si tales porcentajes sólo son admisibles sobre la totalidad del profesorado o también sobre la del que imparte cada ciclo en particular. Y en este sentido ha de coincidirse con el Abogado del Estado, pues siendo de la competencia del Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y las normas básicas para el desarrollo del art. 27 C.E., es obvio que a él compete fijar el mínimo necesario a los fines de garantizar la calidad en la enseñanza superior en todos sus ciclos, siendo el porcentaje de doctores el parámetro más adecuado y razonable, tanto referido al conjunto del profesorado como a la plantilla de cada uno de los ciclos. Si al Estado corresponde sentar las bases que garanticen un mínimo de calidad en la docencia universitaria y ésta se ha estructurado en varios ciclos de enseñanza, es perfectamente coherente con aquella competencia que las exigencias de calidad se impongan en cada ciclo individualmente considerado [F.J. 5].

5. De acuerdo con el mismo razonamiento, también el porcentaje de profesores con dedicación a tiempo completo asegura un mínimo de exclusividad que redunda en la calidad de la enseñanza, pues sin poder desconocer el enriquecimiento que suponen la integración en la Universidad de otros profesionales y la posibilidad de que el profesorado compatibilice su actividad docente con la propia de las profesiones cuyas enseñanzas imparte, no resulta discutible que es imprescindible la existencia de un núcleo docente dedicado a la Universidad de manera exclusiva. Así lo ha reconocido el legislador orgánico (art. 45.1 L.R.U.) y a ello se ha atenido el Real Decreto 557/1991 al cifrar la preferencia de la Ley por la dedicación a tiempo completo la ha fijado en un porcentaje no irrazonable del 60 por 100 [F.J. 6].

6. El art. 7.5 del Real Decreto impugnado, que dispone que el profesorado de las Universidades privadas no podrá ser funcionario de Cuerpo Docente Universitario en situación de activo y destino en una Universidad pública establece un motivo de incompatibilidad para estos últimos y, en consecuencia, afecta al régimen estatutario de los mismos. En estos casos, según se dijo en la STC 235/1991, aunque esté afectada la materia de enseñanza, el título más directamente implicado es el contemplado en el art. 149.1.18 C.E. y, más concretamente, el relativo al régimen estatutario de los funcionarios. Es más, en la citada Sentencia se concluye que los funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios no son funcionarios de las Comunidades Autónomas ni de la Administración Local, sino que lo son del Estado, por lo que en este caso las Comunidades Autónomas carecen de competencia de desarrollo normativo de las bases ya que toda la normación queda reservada al Estado. Debe, pues, rechazarse en este punto la pretensión de la Comunidad Autónoma recurrente [F.J. 7].

7. El Estado puede, en ejercicio de su competencia para la normación de lo básico, disponer que las Universidades a que se refiere el Real Decreto 557/1991 han de disponer de un servicio de biblioteca; pero, más allá de esa previsión (anexo, apartado 2), regular aspectos tales como el número de horas de utilización del servicio, la existencia de salas de lectura, archivo y sistema de préstamo, supone una labor de concreción normativa que excede de lo materialmente básico.

Lo mismo cabe decir del apartado 5 del anexo, pues en él, después de exigirse la existencia de instalaciones deportivas y de los servicios complementarios precisos, se abunda hasta casi la extenuación en el desarrollo normativo de la materia, precisando el número mínimo de deportes cuya práctica ha de quedar garantizada. Si aquella primera previsión no puede sino calificarse de incardinable en el ámbito de lo básico, las que le siguen exceden, por su detalle, dicho ámbito hasta invadir la competencia autonómica cuya infracción aquí se ha denunciado.

También el apartado 6 del anexo incurre en vicio de incompetencia, pues la prestación de servicios comunes tales como los de comedor y cafetería, información, informático y médico-asistencial, así como la existencia de un salón de actos, constituyen elementos que, sin pretender aquí restarles su importancia, no es posible considerar básicos de la institución universitaria, pues no puede adivinarse -más que, si acaso, remotamente- su conexión con el desarrollo del derecho a la educación o con la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales [F.J. 9].

8. El establecimiento de un porcentaje de profesorado funcionario perteneciente a determinados Cuerpos participa de la misma condición de lo básico que hemos predicado de los porcentajes fijados en el art. 7.1 en relación con los profesores doctores, pues responden a unas exigencias mínimas de calidad de la enseñanza superior que han de ser garantizadas por el Estado en ejercicio de su competencia ex art. 149.1.30 C.E. Y dado que esas exigencias han de satisfacerse tanto al tiempo de la plena implantación de las enseñanzas como en el período transitorio que media entre aquél y el momento del inicio de las actividades docentes, es evidente que nada puede objetarse a la exigencia que cifra aquel porcentaje en un 30 por 100 durante dicho período de transición. A ello no cabe oponer que las bases no pueden establecerse, por principio, en períodos transitorios, pues aquí ha de atenderse a la finalidad perseguida por la normación básica al margen de cualquier condicionamiento temporal, y tal no es otra, por lo dicho, que la garantía de la calidad de la enseñanza superior. Dada la competencia estatal para, en ejercicio de sus facultades de normación básica, establecer el porcentaje de profesorado funcionario, tal competencia se extiende a toda circunstancia en el tiempo y permite fijar el porcentaje en el período que media entre el inicio de las actividades docentes y su definitiva implantación. Las excepciones a las reglas básicas, en este caso excepciones temporales, deben considerarse básicas (STC 151/1992) [F.J. 9].

9. Respecto del apartado a) del art. 11 no puede acogerse la pretensión de inconstitucionalidad basada en el argumento de que en él se reiteran exigencias ya fijadas por la Constitución misma, toda vez que tal reiteración no supone, sin más, invasión competencial alguna. El Real Decreto se limita aquí a exigir de las Universidades privadas lo que en todo caso ya les exige la Constitución, sin que el Estado se arrogue en modo alguno una competencia propia de la Generalidad [F.J. 10].

10. El juicio que merece el art. 16.5 del Real Decreto impugnado no puede ser otro que el referido al art. 5.1 al que el mismo precepto se remite. La decisión sobre el número máximo de centros pertenecientes a una misma entidad titular que pueden adscribirse a las Universidades públicas tiene carácter básico puesto que constituye un mecanismo para evitar que puedan frustrarse las finalidades y requisitos que la Ley exige para la creación de Universidades privadas y, en última instancia, afecta a la calidad de la docencia e investigación universitaria que se imparte en dichos centros. Debe, pues, rechazarse la pretensión de la Comunidad Autónoma recurrente [F.J. 11].

11. Por lo que se refiere al art. 18.2, que establece que el expediente de autorización de centros extranjeros requerirá el informe del Ministerio de Educación y Ciencia, así como el de Asuntos Exteriores sobre la conveniencia de la misma, nada cabe oponer a la función informativa atribuida al Ministerio de Asuntos Exteriores, subsumible en el ejercicio de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.30 C.E. Por el contrario, el informe del Ministerio de Educación y Ciencia, que, lógicamente, habrá de referirse a la conveniencia de la autorización desde el punto de vista estrictamente educativo y académico, no se justifica en los supuestos en que el centro cuyo establecimiento se pretende haya de radicarse en el territorio de una Comunidad Autónoma con competencias en materia de enseñanza universitaria, como es el caso con la Generalidad de Cataluña. Salvaguardada la competencia estatal en el marco de las relaciones internacionales, el informe relativo a la conveniencia de la autorización desde el punto de vista académico deberá ser evacuado por el Departamento de la Administración competente [F.J. 12].

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