1. En la disciplina de las sustancias y productos que intervienen en la alimentación de los animales resultan involucrados diversos títulos competenciales; sin embargo, a reserva de lo que luego se dirá sobre los demás títulos aducidos, no cabe duda de que las competencias más directamente implicadas son las relativas a la ganadería y a la sanidad. La primera, porque como afirman los dos párrafos iniciales de los respectivos preámbulos de las Directivas objeto de transposición, el objetivo fundamental de esos productos y sustancias es el incremento de la producción ganadera; la segunda, porque es evidente que, de modo indirecto, la alimentación animal puede influir en la salud de las personas. Naturalmente, para que entre en juego el título de sanidad es requisito indispensable que se trate de alimentos producidos para animales con incidencia en la salud humana. Es más, tampoco todo lo relativo a los alimentos destinados a estos animales corresponde en su globalidad al título de sanidad. Esta es una condición necesaria pero no suficiente. Desde la materia de ganadería puede atenderse a intereses relacionados con esos alimentos que nada tienen que ver con la salud de las personas como parece reconocerse en el Real Decreto analizado al requerir normalmente la intervención del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, junto al preceptivo informe favorable del Ministerio de Sanidad. La concurrencia de intereses u objetivos diversos encomendados a órganos o entes distintos en un procedimiento de actuación pública que requiere una cierta unidad de acción es relativamente frecuente tanto en las relaciones orgánicas dentro de una misma Administración, como en las que tienen lugar entre entes territoriales distintos. Cuando esto ocurre resulta necesario establecer técnicas o mecanismos de cooperación y, si existe título habilitante, de coordinación, que permitan la actuación de las distintas instancias implicadas al objeto de satisfacer los intereses que cada una de ellas tenga atribuidos. En los casos en los que este tipo de actuaciones conjuntas o coordinadas no sean viables, resultará obligado reconocer la titularidad a la competencia que resulte implicada de forma más directa o relevante [F.J. 2].

2. Debe advertirse que la recepción de las comunicaciones de los fabricantes y el establecimiento y llevanza de un registro de sus productos, son actividades instrumentales que pueden realizarse tanto desde la competencia en materia de sanidad como desde la de ganadería, puesto que se trata de actividades que en ambos casos pueden resultar necesarias para el ejercicio de dichas competencias sustantivas. Con todo, desde el punto de vista que aquí nos ocupa la titularidad de las competencias controvertidas corresponde a la Comunidad Autónoma recurrente ya que, de un lado, en materia de ganadería, como se ha dicho, posee competencia exclusiva y, de otro, en la de sanidad tiene atribuidas, en virtud del art. 17.1 E.A.C., las funciones de desarrollo legislativo y de ejecución, y no puede caber ninguna duda de que las actividades de recepción y registro de las comunicaciones se hallan incluidas en esta última categoría. Garantizada la competencia estatal en relación con la fijación de las sustancias y productos que pueden intervenir en la alimentación de animales, ha de calificarse de simple ejecución la función consistente en la recepción y registro de datos a que hacen referencia los artículos cuestionados [F.J. 3].

3. Es cierto que el Estado puede establecer y llevar los Registros que estime necesarios para el ejercicio de sus competencias sobre bases y coordinación de la sanidad, pero no lo es menos que, como hemos reiterado en resoluciones recientes, el régimen jurídico de dichos registros debe respetar las competencias de ejecución que puedan haber asumido las Comunidades Autónomas; concretamente, por lo que aquí interesa, los Registros estatales en esta materia deben nutrirse de las informaciones que les suministren las Comunidades competentes. Ya en las tempranas SSTC 32/1983 y 87/1985, relativas a registros sanitarios de alimentos, se advirtió que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas podían establecer sus respectivos Registros, correspondiendo al Estado en exclusiva únicamente la autorización e inscripción de aditivos peligrosos para la salud, en tanto que a las Comunidades con competencias ejecutivas en la materia les correspondía la autorización e inscripción registral tanto de los productos alimenticios -comprobando en cada caso el cumplimiento de lo establecido en las listas estatales de aditivos-, como de industrias, establecimientos e instalaciones (SSTC 32/1983 y 87/1985), «si bien tras (...) la inscripción en el Registro propio de la Comunidad (...) las autorizaciones autonómicas habrán de trasladar tal recepción al Registro unificado, en el que se practicará un nuevo asiento» (STC 87/1985) [F.J. 3].

4. Es cierto que la legislación comunitaria impone al Estado español la obligación de publicar anualmente la relación de fabricantes de aditivos, premezclas y piensos compuestos. Pero ese dato, por sí solo, no permite concluir que la competencia controvertida sea de titularidad estatal, ni siquiera por la vía de encuadrar la materia en el ámbito de las relaciones internacionales, pues es doctrina reiteradísima que la integración de España en las Comunidades Europeas no ha supuesto la alteración del orden de distribución interno de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resultante de la Constitución y los distintos Estatutos (SSTC 252/1988, 64/1991, 236/1991, 79/1992, 80/1993). Del conjunto de las obligaciones impuestas desde el Derecho europeo al Estado español, la Administración estatal ha de cumplir con las que internamente le corresponden y que aquí no se han discutido (como son las del art. 2 o las de llevanza de un Registro central que sea «la suma de los autonómicos» como se dice en la STC 102/1995), y las Comunidades Autónomas competentes con las que, por ser calificables internamente de mera ejecución administrativa, también les corresponden (en el presente caso y para la Generalidad de Cataluña, las de los arts. 3, 4 y 14), siendo de la responsabilidad de una y otras el establecimiento de los mecanismos de articulación que, sobre la base de la inexcusable colaboración e información recíprocas (SSTC 18/1982, 236/1991), hagan posible el cumplimiento de la obligación internacionalmente impuesta al Estado en su conjunto [F.J. 3].

5. A la misma conclusión debe llegarse respecto de la alegada competencia estatal sobre comercio exterior. Como se dijo en la STC 313/1994, respecto de una actividad pública similar a la que aquí enjuiciamos, si se atiende al objeto, al contenido e incluso al objetivo de la actividad de establecimiento de las condiciones que deben cumplir los alimentos destinados al consumo animal para que puedan ser fabricados y comercializados, llegamos a la conclusión de que dicha actividad es un «prius» respecto de la de mediación o de cambio que constituye el núcleo fundamental, aunque no único, de la actividad comercial. «Regular las características que deben poseer los productos objeto de comercio no equivale a regular el comercio, aunque obviamente incida en él» (STC 313/1994). Por otra parte añadiamos respecto de los productos procedentes de la CEE se ha destacado en la jurisprudencia constitucional la necesidad de aplicar con suma cautela el título de comercio exterior a las relaciones comerciales entre los Estados que forman la Comunidad, ya que, como se insiste en varias Sentencias recientes, una aplicación extensiva de ese título competencial acabaría por vaciar de contenido la premisa consolidada en la doctrina constitucional conforme a la cual en ingreso de España en la CEE y la consiguiente transposición de las normas de Derecho comunitario derivado no altera las reglas constitucionales de distribución de competencias "ya que sería muy dificil encontrar normas comunitarias que no tuvieran incidencia en el comercio exterior, si éste se identifica, sin más matización, con comercio intracomunitario" (STC 236/1991 y en sentido similar STC 79/1992)». En conclusión, la recepción de las comunicaciones previstas en los arts. 3 y 14 corresponde a la Generalidad de Cataluña, así como la llevanza del Libro-Registro previsto en el art. 4 y constituido a partir de esas comunicaciones, sin perjuicio de que el Estado pueda llevar también su propio Libro-Registro formado a partir de las informaciones que puedan suministrarle las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en materia de sanidad [F.J. 3].

6. Es cierto que la finalidad primaria y fundamental de la realización de experimentos con nuevos aditivos reside en lograr mejoras en la producción ganadera. Los experimentos tienen como objetivo inmediato el incremento de la cantidad y calidad del sector ganadero. Por esto no puede negarse la intervención de los entes titulares de la competencia relativa a esta materia en la actividad autorizatoria aquí analizada; y ese ente en el presente caso no es otro que la Comunidad Autónoma recurrente. Debe concluirse, por tanto, que la referencia efectuada en el primer inciso del apartado 1 del art. 9 al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, al reservar al Estado esta competencia, no respeta el orden constitucionalmente establecido. Sin embargo, frente a lo alegado por el recurrente, no cabe afirmar que la intervención pública tendente a la protección de la salud humana deba forzosamente posponerse a la segunda fase, una vez concluida la experimentación y comprobado que los nuevos aditivos producen efectos positivos desde la perspectiva de la ganaderia. En conclusión, no puede rechazarse la posibilidad de que desde la competencia en materia de sanidad pueda participarse en la autorización de la utilización de nuevos aditivos en ensayos científicos sobre alimentación animal con incidencia en la salud humana. El problema se traslada, pues, a precisar si el acto de autorización debe considerarse básico y, por tanto, de titularidad estatal, o no tiene este carácter y debe atribuirse a la Comunidad Autónoma recurrente [F.J. 4].

7. No puede dudarse del carácter básico de esta actividad. No se trata de una actuación meramente reglada destinada a comprobar si los aditivos cumplen unos requisitos sanitarios previamente establecidos, ni si los productos elaborados respetan lo establecido en las listas de aditivos -cuestión ésta segunda que, como sabemos, este Tribunal ha calificado como de mera ejecución dado su carácter reglado (STC 87/1985)-, sino que, precisamente por ser aditivos nuevos, se trata de analizar «ex novo» el tipo de incidencia que puedan tener para la salud de las personas lo que entraña un notable grado de discrecionalidad en el ejercicio de una función sustancialmente análoga a la de fijación de las listas de aditivos prevista en el art. 2 de este Real Decreto. Debe recordarse que el carácter básico de las medidas preventivas que permiten la prohibición de utilizar aditivos en los alimentos destinados al consumo humano ha sido reiteradamente proclamado por este Tribunal sobre la base de la gravedad de los peligros que pueden entrañar para la salud humana, la «discrecionalidad técnica» (STC 71/1982) y la necesidad de que estas medidas tengan un vigor igual en todo el territorio del Estado (entre otras, SSTC 32/1983, 87/1985 y 15/1989). En suma, siempre que se entienda referido a aditivos para la alimentación de animales con incidencia en la salud humana, ningún reproche cabe formular desde la perspectiva aquí analizada a la referencia que se hace en el primer inciso al informe favorable del Ministerio de Sanidad [F.J. 4].

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