Case of Tribunal Constitucional - Pleno nº 154/2005, of June 09, 2005

STC 154/2005, de 9 de junio de 2005

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña Maria Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En los conflictos positivos de competencia acumulados 1903/95 y 3768/95, promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, que aprueba el Reglamento de seguridad privada, y la Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, que lo desarrolla. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ramón Rodríguez Arribas, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 25 de mayo de 1995, el Letrado don Xavier Castrillo y Gutiérrez, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, cumplidos los requisitos previos exigidos por el art. 63 LOTC, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, en relación con los artículos 52.3, 54.5 b), 55, 56, 58, 60, 65.1 y 3, 81.1 c), y 2, y 86.2  del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, que aprueba el Reglamento de seguridad privada.

2. Los términos del conflicto y los de su fundamentación jurídica, de acuerdo con lo que se sostiene en la demanda presentada por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña son, resumidamente, los siguientes:

a) La norma reglamentaria impugnada ha sido dictada en uso de la doble autorización  derivada, de una parte, de la disposición final primera de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, con el fin de desarrollar la propia Ley y, de otra, de la disposición final cuarta de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, orientada a dictar las normas necesarias sobre medidas de seguridad que puedan ser impuestas a entidades y establecimientos.

Ello orienta ya de que la materia de “seguridad privada” puede ser considerada desde diversas perspectivas, no plenamente coincidentes a efectos competenciales.

Una primera constatación es necesaria: la expresión “seguridad privada” no aparece mencionada en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía. Pese a  ello es posible aceptar, de partida, que la prestación por personas privadas de servicios de protección de personas y bienes sea considerada como actividad en cierto modo complementaria y subordinada respecto de las de seguridad pública (art. 1 de la Ley 23/1992). Ahora bien, ese carácter complementario y accesorio permite entender que las actividades de seguridad privada no forman parte del núcleo esencial de la seguridad pública. Confirma este criterio que los agentes de seguridad privada no forman parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, sino que sólo deben estar habilitados para realizar sus funciones.

Por ello, la afinidad señalada no debe ocultar la distinción entre ambas, que se manifiesta en los principios informadores, en los medios a utilizar y en los objetivos que pretenden. Así se deriva del diferente rango normativo de las leyes que regulan ambas materias, la seguridad pública regulada por Ley Orgánica y la seguridad privada por Ley ordinaria.

Sin embargo, el Gobierno no respeta estas diferencias en la norma reglamentaria y, considerándola incardinada en la materia de “seguridad pública” (art. 149.1.29 CE), atribuye sólo a las instancias centrales y policiales del Estado las funciones ejecutivas de tutela y control en materia de seguridad privada, relegando las competencias que la Generalidad ostenta en relación con la protección de personas y bienes y el mantenimiento del orden público (art. 13.2 EAC).

Una simple lectura del art. 149.1.29 CE lleva a ver que la competencia estatal se atribuye “sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”, lo que obliga a reconocer que sobre la materia “seguridad pública” se ejercen competencias concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas que, como en el caso de Cataluña, han incluido en su Estatuto dicha competencia.

Por lo tanto, no se trata de una competencia exclusiva del Estado, sino concurrente, en cuyo ejercicio aquél debe respetar incluso otros títulos competenciales de aplicación preferente. Ya desde la STC 33/1982 el Tribunal cerró el paso a una interpretación de la seguridad pública que pudiera resultar absorvente de cualquier materia que pudiera repercutir en la seguridad y orden ciudadanos. Así se reiteró...

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