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Españolidad (y dinero) para las víctimas extranjeras del 11-M

I. INTRODUCCIÓN: EL REAL DECRETO 453/2004, DE 18 DE MARZO, SOBRE CONCESIÓN DE LA NACIONALIDAD ESPAÑOLA A LAS VÍCTIMAS DE LOS ATENTADOS TERRORISTAS DEL 11 DE MARZO DE 2004 (EN ADELANTE, RD 11-M)

Vivimos en un mundo en continua tensión entre la socialización y la violencia, decía en 1930 Ortega y Gasset, en La Rebelión de las masas, sin que tal afirmación, desgraciadamente, haya perdido vigencia. La violencia se hizo realidad en «el atentado terrorista perpetrado en Madrid el 11 de marzo de 2004, en el que el número de víctimas, entre fallecidos ? 192, de momento? y heridos, ha superado la cifra de 1.800 personas, lo que constituye la mayor tragedia ocurrida en Europa por causa del terrorismo»1 Y la socialización, o muestra de solidaridad, sería anunciada un día después por el Presidente del Gobierno, el señor Aznar, para con las víctimas extranjeras de aquel atentado, la mayoría en número 2, haciéndose realidad tal promesa en el Real Decreto 453/2004, de 18 de marzo, sobre concesión de la nacionalidad española ex art. 21.1 CC, sobre carta de naturaleza, a las víctimas de los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 (en adelante, RD 11-M).

No es la primera vez que el Gobierno concede la nacionalidad por carta de naturaleza a un «colectivo». Aunque la naturalización por carta no sea hoy, a diferencia de tiempos pretéritos, una habitual forma de adquisición de la nacionalidad, existen otros casos recientes que presentan innegable similitud con el presente, no por la causa concreta que justifica la concesión de la carta de naturaleza, sino porque su destinatario es también una colectividad de personas, frente a lo que suele ser lo común, su concesión a personas concretas 3 Y precisamente por esa similitud, mutatis mutandis los problemas, de fondo y forma, que esos otros casos en su día plantearon son trasladables al RD 11-M; hasta el extremo de poder cuestionar la legalidad, e incluso la constitucionalidad, del RD 11-M, y de la carta de naturaleza en general, como lo han hecho eminentes juristas 4, lo que justifica, pues, el presente estudio sobre el RD 11-M.

II. JUSTIFICACIÓN MATERIAL Y POSIBLES BENEFICIARIOS DEL RD 11-M Y DE LAS NORMAS SOBRE INDEMNIZACIÓN POR EL ESTADO A LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO: ¿CONCESIÓN GRACIOSA DEL GOBIERNO O INDEMNIZACIÓN MORAL POR RESPONSABILIDAD EXTRA-CONTRACTUAL DEL ESTADO?

1. JUSTIFICACIÓN SUSTANCIAL DE LA CARTA DE NATURALEZA EN GENERAL

Observadas de la carta de naturaleza su tradición histórica 5 y su plasmación positiva vigente, cuyo art. 21.1 CC, empleando conceptos jurídicos indeterminados, habla, por un lado, de discrecionalidad, y, por otro, de excepcionalidad, una muy importante parte de la doctrina y de la clase política critica e incluso rechaza, proponiendo su derogación o afirmando su inconstitucionalidad, la carta de naturaleza por ser rémora histórica injustificable hoy al ser un privilegio que al no estar reglado se presta a arbitrariedades y abusos 6.

Por supuesto, la propia Historia muestra cómo la carta de naturaleza puede prestarse a abusos (vgr., Título XIV, Libro I, Novísima Recopilación) 7, mas de suyo, como cualquier otra institución, ésta no es natura sua fraudulenta ni arbitraria, sino el uso en concreto que de ella se haga. Como dice Castro (en su Derecho Civil de España, p. 413), «la concesión de la carta es un acto administrativo de carácter no reglado, pero no arbitrario, pues se ha de atender al concederla a los superiores intereses del Estado». Porque la discrecionalidad, que late en toda regulación sobre nacionalidad en general 8, no significa arbitrariedad, «significa la posibilidad de elegir entre varias situaciones justas aquella que se considere conveniente» 9; conveniencia pues, política si se quiere, pero siempre conveniencia dentro de lo justo 10. Por eso, toda carta de naturaleza ha de estar en el fondo justificada (ex artículo 220 RRC, aunque tal justificación no suela expresarse en los RRDD de concesión 11; sí en el RD 11-M); no queda en ella lugar para la arbitrariedad, expresamente proscrita por los arts. 9.3 y 106.1 CE, y también, en materia de nacionalidad, por el artículo 15 Declaración de Derechos Humanos (aplicable para todos, nacionales y extranjeros, ex artículos 10.2 y 13.1 CE y artículo 3.2 LO Extranjería) 12.

Ni siquiera cabe compartir la generalizada idea de que la carta de naturaleza constituya un mecanismo absolutamente no reglado. Tampoco hay que confundir discrecionalidad con falta de reglamentación. Como también dice De Castro (p. 414), hay que respetar las normas generales sobre nacionalidad y las disposiciones especiales, tanto las de forma (especialmente, por su rango legal, los artículos 21.3 y 4, 23 CC y 63 LRC), como las de fondo, especialmente la existencia de «circ...

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