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Examen comparativo de la cesión de impuestos estatales con otras fuentes de ingresos. Sistemas alternativos de financiación

Verónica GONZÁLEZ LANDAETA*

I. INTRODUCCIÓN

¿Es necesario utilizar otro recurso que no sea el impuesto cedido para satisfacer la descentralización fiscal y cubrir el volumen de gasto que asumen las Comunidades Autónomas (en adelante CC.AA)? Para resolver el interrogante se realizará un análisis comparativo entre la cesión impositiva y algunas de las restantes fuentes de ingresos de las Haciendas autonómicas para atender sus necesidades de gasto. Importantes razones avalan esta metodología, es la más eficaz para colocarnos en condiciones de valorar cuáles son las posibles ventajas e inconvenientes que concurren en el actual régimen de la cesión total o parcial de impuestos estatales frente a otros recursos de las CC.AA. Asimismo, esta vía es la más directa para comprender en todo su alcance las notas básicas que individualizan la categoría de los impuestos cedidos desde un punto de vista jurídico, así como la función que desempeñan dentro del sistema de financiación autonómica.

En el presente trabajo se efectúa esa comparación. Por motivos obvios, no vamos a aludir a aquellos ingresos que no tienen su origen en recursos de naturaleza fiscal. Tal es el caso de los ingresos patrimoniales, del producto de las operaciones de crédito, de las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial (en adelante FCI) o de las asignaciones para la nivelación de los servicios públicos fundamentales, por lo que el análisis versará sobre los impuestos propios, los recargos sobre impuestos estatales y la participación en la recaudación de los impuestos estatales no cedidos.

II. LOS IMPUESTOS CEDIDOS Y LOS IMPUESTOS PROPIOS

Si eliminamos los ingresos patrimoniales que vienen recogidos en la Constitución, en su artículo 157, y en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA), nos encontramos con que las CC.AA cuentan para su financiación con dos grandes grupos de recursos: los recursos tributarios y las transferencias del Estado. En éstas incluimos el porcentaje de participación, las transferencias condicionadas, los fondos de nivelación y el FCI. Los recursos tributarios de las CC.AA los podemos dividir, a su vez, en dos grandes grupos: los tributos cedidos y, la que podríamos llamar en términos genéricos, tributación propia de las CC.AA1. Ambas previsiones se desarrollan en el artículo 6 de la LOFCA, que establece las pautas y los límites en que debe llevarse a cabo el ejercicio de esta potestad2.

1. IMPUESTOS PROPIOS E IMPUESTOS CEDIDOS. RECURSOS EMPARENTADOS POR SU DESTINO COMÚN: CUBRIR LAS NECESIDADES FINANCIERAS DE LOS ENTES PÚBLICOS, PERO CON UN FUNDAMENTO DIVERSO

Constitucionalmente los impuestos cedidos y los impuestos propios de las CC.AA son recursos emparentados por su destino común cuyo objetivo es cubrir una parte de las necesidades financieras de los entes públicos, pero con fundamento diverso. Cuando se refiere a los impuestos estatales, son el resultado del ejercicio por el Estado en un momento anterior a la cesión de la potestad para establecer los tributos que le confiere en exclusiva la Constitución en su artículo 133.1. En cambio los impuestos autonómicos propios3, según se deduce de lo dispuesto en los artículos 31.3 y 133.2 de la Constitución, son impuestos establecidos y regulados por una C.A en el ámbito de su competencia territorial, cuya gestión y producto también le corresponden4. Es decir, se trata de impuestos cuya titularidad plena corresponde a una Comunidad Autónoma (en adelante C.A5), sin perjuicio de que la capacidad para establecer impuestos propios por las CC.AA esté más limitada que en el caso del Estado como consecuencia del carácter derivado que tiene el poder tributario de aquéllas frente al carácter originario del poder tributario estatal6.

Es menester observar, que la reforma del régimen de cesión ha limitado notoriamente los rasgos que separaban ambas fuentes de ingresos. En relación a las competencias tributarias, la principal diferencia había radicado en que el establecimiento y regulación de los impuestos cedidos correspondía al Estado y de los impuestos propios a las CC.AA7. Es importante recordar que los Estatutos de Autonomía (en adelante EE.AA) reservaron al poder legislativo autonómico la potestad de establecer y modifi...

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