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La inmigración desde una perspectiva jurídica

2.1. El fenómeno de la inmigración: un asunto prioritario

La inmigración, a pesar de ser tan antigua como la propia humanidad, se ha convertido en un fenómeno de carácter global que está afectando, como nunca lo había hecho hasta ahora, al continente europeo.

Centrándonos en la incidencia que, en la actualidad, la inmigración está ejerciendo en la Unión Europea23, se hace preciso un estudio sobre el régimen jurídico que dicha organización está desarrollando -el cual está afectando directamente a las legislaciones de sus Estados miembros-, por cuanto se configura como una zona geográfica receptora neta de extranjeros en busca de oportunidades.

Durante mucho tiempo, la inmigración fue una materia alejada de la realidad comunitaria, preocupada por la consecución de una serie de objetivos económicos recogidos en los Tratados fundacionales24. Sin embargo, a medida que se ha ido profundizando en el proceso de integración europea, la acción de la Comunidad ha empezado a extenderse hacia otros campos que, hasta épocas muy recientes, habían permanecido dentro de la esfera de la soberanía de los Estados miembros.

Reflejo de la reticencia estatal a ceder competencias en esta materia lo constituye el hecho de que, hasta el Tratado de Ámsterdam de 1997 (en vigor a partir del 1 de mayo de 1999), no podemos hablar de la existencia de una base jurídica justificativa de la competencia de la Comunidad para dar cabida a una política comunitaria de inmigración25.

Hasta entonces, la inmigración y la extranjería habían sido consideradas un tema de interés común para los Estados, que tenían que hacer frente a los problemas que planteaba la llegada de personas de terceros países de manera individual26. Ello les empujó a iniciar una cooperación, primero de carácter ad hoc, que se institucionalizó con el establecimiento, por el Tratado de Maastricht de 1992, de una Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior, base del denominado Tercer Pilar de la Unión Europea en la jerga comunitaria.

Esta parte del informe, redactada desde una perspectiva jurídica, intentará dar respuesta a los siguientes interrogantes:

- ¿Cuáles fueron los motivos que provocaron el nacimiento de una incipiente política de inmigración en el ámbito de la Unión Europea? ¿Cuáles han sido las opciones barajadas para acometer una acción coordinada en la materia? ¿Cuáles han triunfado finalmente?

- ¿Qué elementos caracterizan la política comunitaria actual? ¿Cuáles son las prioridades y vías planteadas de cara al futuro?

- A día de hoy y, teniendo en cuenta los plazos marcados por el Tratado de Ámsterdam, ¿cuáles son los logros alcanzados?

- En vista de los objetivos conseguidos hasta la fecha y de las competencias disponibles, ¿es viable una política «común» de inmigración a escala comunitaria?

- ¿Qué influencia está teniendo el planteamiento comunitario del fenómeno inmigratorio en la legislación española?, ¿y en el futuro?

En este sentido, analizaremos dos ámbitos de actuación interrelacionados y complementarios: el europeo y el español.

2.2. La política europea en materia de inmigración

Para analizar la política europea de inmigración es necesario conocer sus antecedentes y profundizar tanto en sus objetivos, como en sus resultados. Con este fin, estudiaremos el cuerpo normativo referente a este fenómeno.

2.2.1. Evolución de la política europea en materia de inmigración

La preocupación de la Comunidad por el fenómeno de la inmigración viene motivada, principalmente, por la necesidad de materializar el objetivo de un espacio sin fronteras interiores donde quedara plenamente garantizada la libre circulación de personas. Esta área de libertad sólo podía ser aceptada por los Estados a cambio de establecer unas medidas compensatorias que aseguraran un nivel óptimo de seguridad en su interior. Ello exigía reforzar tanto las fronteras exteriores, como las medidas adoptadas en el ámbito del asilo y de la inmigración. El miedo a una afluencia y presencia masiva de nacionales de terceros Estados, bien por motivos económicos, bien por motivos de persecución, va a condicionar, de manera negativa, la naturaleza de las medidas adoptadas, de un cierto carácter restrictivo27.

Los Estados, a pesar de ser conscientes de las dificultades para garantizar la seguridad anhelada de manera individual, se mostraron reticentes a dotar a la Comunidad de los medios necesarios para alcanzar un espacio sin fronteras exteriores en unas condiciones adecuadas de seguridad. Esta dialéctica, entre actuar a nivel comunitario o a nivel estatal, se va a resolver al ponerse en marcha una cooperación estatal fuera de las estructuras comunitarias para, paradójicamente, alcanzar el objetivo comunitario de una Europa sin fronteras28. Dicha cooperación extra-comunitaria se desarrolló principalmente a través de dos foros: uno de cooperación e...

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