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La comunicación de los actos en el ordenamiento jurídico Español

I. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE COMUNICACIÓN EN EL DERECHO AMINISTRATIVO

La comunicación consiste en poner en conocimiento de una persona alguna cosa, y es parte imprescindible de toda relación, incluida la relación jurídica. Comunicar es, según nuestro diccionario, descubrir, manifestar o hacer saber a uno alguna cosa. Cuando nos referimos a la Administración Pública la comunicación es especialmente importante porque los ciudadanos deben tener conocimiento de su actividad, sobre todo cuando ésta les afecta de forma particular. En un Estado democrático, que actúa conforme a derecho, no cabe pensar en una Administración que oculta sus decisiones y los procedimientos a través de los que llega a ellas.

Obviamente también existen comunicaciones internas, ya que algunas de las decisiones a las que nos referimos se agotan en la estructura administrativa. Los diferentes órganos que la conforman, organizados de forma compleja, deben ajustarse a pautas jurídicas para que sus decisiones se transformen en acciones. Y son muchos los canales impuestos legalmente para las comunicaciones que se producen entre ellos. Pese a la evidente importancia de este tipo de comunicaciones no profundizaremos en ellas porque nuestro trabajo tiene por objeto las comunicaciones de la Administración a los contribuyentes.

Centrándonos en las comunicaciones externas, conviene comenzar señalando algo que no por obvio es menos importante: la existencia de un sujeto emisor y otro receptor que en este caso coinciden con la Administración el primero, y con los ciudadanos u otro ente público el segundo. Para delimitar aún más nuestro estudio, nos referiremos únicamente a aquéllas comunicaciones en las que el sujeto receptor es un ciudadano —contribuyente o un conjunto de ellos—, es decir, un sujeto individual o colectivo. Excluimos también, por tanto, las denominadas comunicaciones interadministrativas.

La comunicación entre la Administración y los ciudadanos puede llevarse a cabo de dos formas distintas: mediante publicación o a través de notificación. Ambas tienen peculiaridades propias, aunque su finalidad es la misma: llevar a conocimiento del interesado el acto administrativo que le afecta. Si el acto se refiere a una pluralidad indeterminada de personas se publica. En cambio, si su destinatario es una sola persona o varias personas determinadas, se notifica.

En definitiva, tanto la publicación como la notificación son especies del género comunicación que a continuación analizaremos separadamente. Pero no son las únicas. En los procedimientos administrativos, y en los tributarios en particular, se comunican actuaciones que por su contenido o finalidad no requieren el cumplimiento estricto de las formalidades que caracterizan a notificaciones y publicaciones.

1. LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La publicación de los actos administrativos, tal como está prevista en la LRJPAC, consiste en su inserción o fijación en el Boletín correspondiente y en el tablón de anuncios que proceda. Según se deduce de los artículos 59 y 60 de esta norma, la publicación puede ser sustitoria o no de la notificación. A continuación analizaremos las diferencias entre ambas formas ya que la Ley prevé para ellas los mismos requisitos que para las notificaciones.

La publicación sustitoria, prevista en el artículo 59.5 de la LRJPAC, produce los mismos efectos que la notificación a la que, como su propio nombre indica, sustituye. En consecuencia, debe cumplir los mismos requisitos que se exigen a las notificaciones y que analizaremos más adelante.

Está previsto que se pueda acudir a ella en los siguientes casos:

«a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.»

En nuestra opinión, en el segundo de los casos previstos en el apartado a) la publicación no puede considerarse sustitoria sino complementaria de la notificación puesto que, según la redacción del artículo, deben darse ambas.

Las publicaciones no sustitutorias, igual que las anteriores, deben observar los requisitos de las notificaciones. La única diferencia entre ellas está en que las primeras se realizan cuando el legislador ha previsto para un procedimiento determinado que la comunicación con los interesados se lleve a cabo de esta forma. No hay por tanto sustitución. Pero el artículo...

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