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Análisis del papel asumido por las leyes de presupuestos autonómicas en materia tributaria: cuestiones de técnica legislativa

1. Proyección del contenido posible y prohibido de toda ley de presupuestos: límites de las leyes de presupuestos de las comunidades autónomas

A lo largo del presente apartado de nuestro trabajo analizaremos la función que las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas han venido desempeñando en el ámbito de la creación de los tributos propios autonómicos desde la perspectiva del necesario respeto al Principio de reserva de Ley. No abordaremos en consecuencia el papel que estas Leyes asumen en el ámbito presupuestario, sino únicamente su proyección en materia tributaria.

Dispone expresamente el art. 134.7 CE que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado no pueden crear tributos. Podrán modificarlos siempre que cuenten para ello con una habilitación previa contenida en una Ley tributaria sustantiva. Nos hallamos por tanto ante una norma que amplía de forma condicionada el contenido esencial o indisponible de las Leyes presupuestarias, si bien estableciendo un conjunto de límites al contenido posible de las mismas.

La interpretación de la prohibición de crear tributos en la Ley de Presupuestos ha de quedar clara. La prohibición se ha de identificar con el ámbito de las materias reservadas a la ley: creación «ex novo» del tributo y regulación de sus elementos esenciales.

Nada dispone en cambio el citado precepto constitucional sobre la supresión de tributos, en base a lo cual debe analizarse si resulta o no posible dicha supresión a través de la Ley de Presupuestos, con independencia de la problemática que podría plantear al respecto la vigencia temporal de esta Ley. A nuestro juicio la decisión de llevar a cabo la supresión de un tributo queda bajo el alcance de la reserva de Ley, por lo que la prohibición o limitación constitucional del art. 134.7 CE debe extenderse a la misma.

Tal y como señala MARTÍN QUERALT1, en un contexto como el presupuestario, caracterizado por la existencia de ciertas limitaciones en el ejercicio de la función legislativa, no parece lo más adecuado insertar la posibilidad de crear nuevos tributos. En efecto, las circunstancias de celeridad existentes en el debate parlamentario del Presupuesto motivadas por las restricciones reglamentarias vigentes no resultan compatibles, a priori, con las garantías debidas al contribuyente que satisface el Principio de reserva de Ley.

Piénsese además que, en el momento de elaborar y promulgar las Leyes anuales de Presupuestos, el legislador carece de una plena libertad de configuración normativa, en tanto en cuanto la misma debe tener una relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto así como con los criterios de política económica de los que dicho Presupuesto es el instrumento.

Dos son los puntos que analizaremos a este respecto. En primer lugar, ¿en qué medida podría considerarse que el llamado contenido mínimo, necesario e indisponible que ha de tener toda Ley de Presupuestos, al que se refiere el art. 134.2 CE (esto es el estado de gastos y la previsión de ingresos presupuestarios así como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado), constituye una restricción injustificada de la potestad legislativa reconocida a las Cortes Generales en el art. 66.2 CE?

Es ésta una cuestión que fue en su momento planteada en la conocida Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, de 14 de mayo, a través de la cual se resolvían diversas cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por varios Juzgados de Instrucción contra el antiguo art. 130 de la LGT de 19632 y el art. 87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). La citada Sentencia declaró la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas, estableciendo unos límites al contenido de la Ley de Presupuestos3.

Consideró el Tribunal a este respecto que «(...) Si bien la norma en cuestión está relacionada con la recaudación de los tributos, la cual es necesaria para que se cumplan las previsiones de ingresos que, a su vez, condicionan la realización de los gastos, esta incidencia en una materia propia de la Hacienda General, cual es la recaudación forzosa de los tributos, no es suficiente para poder afirmar que se de la necesaria conexión directa de la norma en cuestión con el Presupuesto en sentido estricto o con los criterios de política económica del Gobierno» (F.J.º 4.º...

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