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La Administración. Perspectiva General

En este punto debemos plantearnos una serie de conceptos previos del Derecho Administrativo básico que nos ayudarán a entender el sistema creado por el Derecho Administrativo y que, con posterioridad, darán razón de ser al propio sistema del Derecho Penal.

1.- El Servicio Público en general.

Aunque nuestro análisis debe partir del concepto de Administración, lo cierto es que la misma no se entendería sin el concepto mismo de servicio público3, por lo que vamos a dedicar unos momentos a entender dicho concepto.

La crisis del orden liberal se fraguó en el plano ideológico a partir de mediados del siglo XIX, cuando desde la burguesía comenzaron a surgir voces que, a la vista de las consecuencias sociales de la industrialización y en nombre de sus víctimas, reclamaban una reinterpretación en sentido material y efectivo de los principios de libertad e igualdad, y una rectificación de la concepción individualista de la sociedad y el Derecho. En la nueva forma de entender los principios constitucionales del liberalismo, la libertad deja de significar la mera preservación de espacios de privacidad frente a la injerencia del Estado y de los demás individuos, e incluye como presupuesto y contenido esencial la posibilidad de exigir la participación en determinadas prestaciones básicas garantizadas por los Poderes públicos. Por su parte, la igualdad se reclama en el terreno material, real, con lo que se considera que constituye un deber primordial de los Poderes públicos la redistribución equitativa de la riqueza creada por el desarrollo industrial. Finalmente, se construye una solidaridad social de nuevo cuño, basada en la agrupación de las personas en entidades infra-estatales (entre las que cabe destacar por su particular relevancia los partidos de masas y los sindicatos), lo que rompe el teórico aislamiento de los individuos propio de la sociedad civil liberal y abre paso al pluralismo en todos los ámbitos de la vida4.

Consecuencia de esa ruptura es el nuevo concepto de Administración que comienza a surgir, intervencionista, en cuanto garantista de una serie de situaciones de los particulares, y, sobre todo, con un mayor campo de actuación para desarrollar nuevas competencias, competencias esenciales a la hora de enfrentarse a la nueva cultura de igualdad y libertad. Además, el progreso técnico y económico de la sociedad y la colectiva concienciación de los ciudadanos sobre la posibilidad de mejorar la calidad y ampliar las expectativas de vida, impusieron al Estado moderno, como Estado Social de Derecho y Estado de bienestar, la exigencia de habilitar sistemas de protección pública, generalizada y completa acordes con las perspectivas generadas.

No es el momento, ni el lugar, para desarrollar la teoría de la evolución de los servicios públicos. Simplemente señalar que en la evolución de este pensamiento, el art. 1.1 de la CE establece que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

Así, nuestro texto constitucional define nuestro Estado como Estado social y democrático de Derecho, en el que determinadas misiones asistenciales están establecidas, por lo que es condición esencial del Estado el desarrollo de dichas prestaciones asistenciales o sociales; proclamando también el art. 9.2 de la CE que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificultan su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social5.

Cabe afirmar sin temor a equivocación que en las normas de nuestro Derecho Administrativo (y del Ordenamiento jurídico español en general) no se encuentra ninguna definición expresa de servicio público, aunque el concepto es utilizado por el legislador en contextos muy variados. Básicamente, se puede establecer una distinción entre aquellos casos en que la expresión se hace equivaler de manera genérica a toda la actividad administrativa o a los servicios administrativos en sentido orgánico, y aquellos otros en que se aplica a actividades de prestación de utilidades económicas o sociales cuya titularidad se transfiere a una Administración pública, con el fin de garantizar la erogación de esas utilidades a los individuos en condiciones de igualdad, continuidad y adaptación a las exigencias del interés general y del progreso tecnológico6.

La CE sólo hace referencia expresa a los servicios públicos en el apartado segundo de su art. 106, que prevé que "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de...

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