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Contribuciones especiales: Un tributo local

I. Introducción

La doctrina ha caracterizado a las contribuciones especiales como un tributo netamente municipal1, pese a estar legalmente previsto este tipo de ingreso en la Hacienda estatal y en la Hacienda autonómica2, afirmán-dose que la función financiera de la contribución especial, (permitir la realización de una obra por su inmediatividad de la recaudación), determina que se trata de un tributo que sólo tiene sentido en los municipios pequeños3.

Prescindiendo de más remotos antecedentes por el carácter asistemático de los mismos y su escasa efectividad4, los orígenes legislativos de esta figura tributaria se encuentran en el Real Decreto de 31 de diciembre de 1917, residiendo su justificación en la insuficiencia de medios financieros de las Corporaciones Locales, con el objetivo de evitar gravar a los contribuyentes por impuestos generales con el coste de determinadas obras y servicios muni-cipales5, así como en el logro del principio de justicia y servir al desarrollo de los Municipios6.

Tras una amplia y prolija regulación7 en la que destaca el carácter pendular de la misma8, actualmente las contribuciones especiales se conceptúan en el artículo 2.2 b) de la ley 58/2003,de 17 de diciembre de 2003, General Tributaria (en adelante LGT), en los artículos 28 a 37 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL), y, en el artículo 8 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

CALVO ORTEGA9 ha puesto de manifiesto la escasa importancia recaudatoria de las contribuciones especia-les, señalándose como factores determinantes de la escasa efectividad, la tradicional oposición de los afectados, los numerosos agravios comparativos que los criterios de reparto suscitan entre los sujetos pasivos, el coste político para las autoridades locales y la dificultad de gestión por la complejidad de los trámites que su aplicación conlleva10. Según las "Cuentas de las Administraciones Públicas 2000", las contribuciones especiales recaudadas en España en el año 2000 sólo representaron un 0,1% de los ingresos tributarios obtenidos por todas las Administraciones Públicas11.

De acuerdo con el concepto de contribución especial12, podemos situar el fundamento de este tributo en el hecho de que determinados sujetos beneficiados por la realización de una obra o la ampliación o mejora de un servicio contribuyan en mayor medida a su realización que el resto de la ciudadanía. Esa peculiar capacidad económica individual que se pone de manifiesto con el beneficio especial, es objeto de gravamen por el tributo13. El TribunalSupremo en su Sentencia de 8 de noviembre de 1989 señala que la contribución especial tiene como finalidad "compensar parcialmente, según el grado de preponderancia del interés público y el privado, el coste financiero de las obras públicas o establecimiento de los servicios públicos, que efectivamente producen un beneficio especial al sujeto pasivo".

Como pilar integrante de los ingresos públicos, a las contribuciones especiales le son predicables las características propias de éstos14, siendo cuestión pacifica que se trata de un tributo15, y, por tanto, tiene una indudable naturaleza tributaria.

II. El hecho imponible en las contribuciones especiales

El hecho imponible de las contribuciones especiales según el artículo 28 LRHL consiste en "la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio16 o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de ser-vicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas"17.

Dicha regulación del hecho imponible de las contribuciones especiales en el ámbito local, se corresponde con la contenida en el artículo 2.2 b) LGT, lo que lleva a una homogeneización de dicho hecho imponible en los diferentes niveles en los que se permite su imposición, estatal, autonómica y local18.

Como acabamos de señalar las contribuciones especiales se exigen por la realización de obras y el establecimiento y ampliación de servicios públicos, siendo su campo de actuación, fundamentalmente, la denominada infraestructura urbanística básica, es decir, pavimentación, acerado, alumbrado, alcantarillado y suministro de agua. Esta circunstancia nos lleva a cuestionarnos si al amparo de la legislación vigente, la asunción de los gastos de urbanización por los propietarios afectados cuando se ejecuta un plan urbanístico, supone el desplazamiento de las contribuciones especiales. En este caso, y al amparo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 199719...

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