Instrumentos de intervención en el mercado del suelo. El patrimonio municipal del suelo (2006)
Benigno Díaz Gaztelu - Abogado y técnico urbanista
Section: Sumario
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I. Instrumentos de intervención al mercado del suelo: idea general. II. Patrimonio municipal del suelo. A) Consideraciones previas. B) Concepto y significado. C) Legislación aplicable III. Constitución del patrimonio municipal del suelo. A) Introducción. B) Municipios obligados a constituir el pms 1. El acuerdo de constitución del patrimonio municipal del suelo 2. Instrumentos para el cumplimiento de la obligación de constituir el pms. C) Municipios que voluntariamente acuerdan la constitución del pms d) Municipios sin patrimonio municipal del suelo IV. Naturaleza jurídica del patrimonio municipal del suelo. A) Tégimen jurídico. 1. Bienes de dominio público. 2. Bienes comunales. 3. Bienes propios afectados. 4. Supuestos mixtos. B) Características C) El patrimonio municipal del suelo: un patrimonio separado 1. Inexistencia de subrogación real. 2. Existencia de subrogación real y patrimonio separado . 3. Alcance contable y presupuestario. 4. La sentencia del tribunal supremo de 2 de noviembre de 1995. 5. Inversión en obras de urbanización del propio patrimonio municipal del suelo. V. Bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo y sistemas de adquisión. A) Bienes patrimoniales clasificados como suelo urbano o urbanizable programado o apto para urbanizar o urbanizable delimitado o con condiciones de desarrollo B) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable, suelo urbanizable no programado o suelo urbanizable no delimitado, ni con condiciones de desarrollo establecidas que se adquieran con la citada finalidad . C) Bienes obtenidos por cesiones en terrenos o su equivalente en metálico. D) Bienes procedentes del ejercicio del derecho de tanteo y retracto e) Bienes adquiridos por expropiación f) Expropiaciones para la adquisición de reservas de suelo con destino al patrimonio municipal del suelo . g) Reserva de terrenos con destino al patrimonio municipal del suelo. 1. La delimitación de unidades de ejecución. 2. Efectos déla delimitación del suelo h) Bienes sujetos al régimen de enajenación forzosa. i) Bienes adquiridos de forma voluntaria y convenida . VI. Destino de los bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo 1. El texto refundido de la ley del suelo de 1976. 2. El texto refundido de la ley del suelo de 1992. B) Finalidad y destino de los bienes del patrimonio municipal del suelo . C) El destino a la construcción de viviendas en régimen de protección pública d) Otros usos de interés social VII Enajenación del patrimonio municipal del suelo. A) Usos provisionales B) Cesión y enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo 1. Modalidades de cesión y supuestos de aplicación en el trls de 1976 (y artículo 2.2 del real decreto-ley 3/1980). 2. Modalidades de cesión y supuestos de aplicación en el texto refundido de 1992 c) Repercusión impositiva. VIII. Gestión del patrimonio municipal del suelo . Ix. Los patrimonios públicos del suelo en la legislación autonómica a) introducción. B) los patrimonios públicos del suelo en la comunidad de madrid. 1. Legislación aplicable 2. Constitución del patrimonio municipal del suelo . 3. Naturaleza jurídica del patrimonio municipal del suelo 4. Bienes que lo integran 5. Reserva de terrenos 6. Fines de los terrenos que lntegran el patrimonio municipal del suelo. 7. Gestión del patrimonio municipal del suelo. 8. Financiación de los patrimonios municipales del suelo. 9. Disposición de los bienes de los patrimonios públicos del suelo. C) Calificación del suelo con destino a la construcción de viviendas con algún tipo de protección pública. D) Información y publicidad de precios del suelo. X. Los patrimonios públicos del suelo en el resto de comunidades autónomas a) Ley 7/ 2002, de 17 diciembre, de ordenación urbanística de andalucía. B) Ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanística de la comunidad autónoma de aragón c) Decreto legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el óue se aprueba el texto refundido de disposiciones legales vigentes en el principado de asturias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. D) Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de función pública de las islas baleares e) Decreto-legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de canarias y de espacios naturales de canarias f) Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de cantabria. G) Decreto legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de castilla- la mancha. H) Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de castilla y león I) Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo de cataluña j) Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de extremadura. K) Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de galicia l) Ley 10/1998, de 2 de julio, de ordenación del territorio y urbanismo de la rioja ll) Ley 1 / 2001, de 24 de abril, del suelo de la región de murcia m) Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de navarra n) Ley 20/1998, de 25 de junio, de patrimonios públicos del suelo del país vasco. Ñ) Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística de valencia.

Ley 6/1997, de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado.
Constitución Española de 1978. - Artículos 1 , 18 , 33 , 47 , 134 , 149
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. - Artículos 9 , 14 , 18 , 40
Código Civil. - Artículos 3 , 1272 , 1273 , 1930
LEY 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
LEY 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo. de 14 de marzo, de Urbanismo.
LEY 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística. de 25 de marzo, Urbanística.
LEY 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.
LEY 6/1994, de 15 de Noviembre, reguladora de la actividad urbanistica. de 15 de Noviembre, reguladora de la actividad urbanistica.
LEY 9/1995, de 28 de Marzo, de Medidas de Politica territorial, suelo y Urbanismo. de 28 de Marzo, de Medidas de Politica territorial, suelo y Urbanismo.
REAL DECRETO 1093/1997, de 4 de Julio, por el que se aprueban las Normas complementarias al reglamento para la Ejecución de la Ley hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de Naturaleza urbanística. de 4 de Julio, por el que se aprueban las Normas complementarias al reglamento para la Ejecución de la Ley hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de Naturaleza urbanística. - Artículos 33 , 44
LEY 6/1997, de 8 de Julio, del suelo rustico de las Islas baleares. de 8 de Julio, del suelo rustico de las Islas baleares.
LEY FORAL 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
LEY 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia. de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
Real Decreto-Ley 3/1980, de 14 de Marzo, sobre Creacion de suelo y agilizacion de la Gestion urbanistica. de 14 de Marzo, sobre Creacion de suelo y agilizacion de la Gestion urbanistica. - Artículos 2 , 167
Real Decreto 1372/1986, de 13 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades locales. de 13 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades locales.
LEY 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes. de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes.
LEY 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas. de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas.
LEY 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid. de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid.
LEY 3/2002, de 19 de abril, de régimen del suelo y ordenación urbanística. de 19 de abril, de régimen del suelo y ordenación urbanística.
LEY 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.
REAL DECRETO 22/2004, de 9 de enero, por el que se concede la Gran Cruz de la Orden de Isabel la Católica a los señores que se citan. de 9 de enero, por el que se concede la Gran Cruz de la Orden de Isabel la Católica a los señores que se citan.
REAL DECRETO-LEY 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes. de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes.
LEY 2/1998, de 4 de junio, de Coordinación Universitaria de Castilla y León. de 4 de junio, de Coordinación Universitaria de Castilla y León.
REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. - Artículo 165
REAL DECRETO 895/2004, de 23 de abril, por el que se concede la Gran Cruz de la Orden de Isabel la Católica a don Francisco Javier Rojo García. de 23 de abril, por el que se concede la Gran Cruz de la Orden de Isabel la Católica a don Francisco Javier Rojo García.
LEY 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. - Artículo 86
Orden EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo Básico de Contabilidad Local. de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo Básico de Contabilidad Local.
Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de función pública. de 23 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de función pública.
LEY 15/2004, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia. de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia.
ley 10/2004, de 24 de diciembre, de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local. de 24 de diciembre, de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local.
Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del Titulo sexto de La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en materia de Presupuestos. de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del Titulo sexto de La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en materia de Presupuestos. - Artículo 10
Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de La Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana. de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de La Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana.
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. - Artículo 8
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. de 26 de noviembre, General Presupuestaria. - Artículo 27
El patrimonio municipal del suelo
I. Instrumentos de intervención al mercado del suelo: idea general. La intervención de los poderes públicos en el mercado del suelo tiene por objeto el retorno de las plusvalías que genera la acción urbanística a la sociedad, así como evitar la especulación inmobiliaria. Estos dos objetivos constituyen un mandato constitucional del artículo 47 de la CE. Las sucesivas legislaciones que se han ido aprobando han contemplado fundamentalmente tres instrumentos de intervención administrativa en el suelo: el patrimonio municipal del suelo, el derecho de superficie y los derechos de tanteo y retracto, a los que algunos autores así como determinada legislación, han añadido, la calificación del suelo con destino a la construcción de viviendas con algún tipo de protección pública y los terrenos procedentes de las cesiones obligatorias del aprovechamiento urbanístico que corresponde a los Ayuntamientos. No obstante, reconduciremos los instrumentos urbanísticos de intervención en el suelo a los tres que mayoritariamente señala la doctrina, cuales son, el patrimonio municipal del suelo, el derecho de superficie y los derechos de tanteo y retracto. Comenzaremos la exposición de los instrumentos de intervención en el mercado del suelo por el patrimonio municipal del suelo, sin perjuicio de hacer determinada acotaciones y referencias a los patrimonios regionales del suelo, con especial referencia a la Comunidad de Madrid. II. Patrimonio municipal del suelo. A) Consideraciones previas. El patrimonio municipal del suelo, constituye el más importante instrumento de intervención en el mercado del suelo, con la finalidad genérica de regular el mercado de terrenos, facilitar el desarrollo urbano y territorial y disponer de suelos para actuaciones de iniciativa pública y en particular, para la construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social. El llamado patrimonio municipal del suelo, es una figura muy reciente. La posibilidad de afectar bienes patrimoniales a la gestión urbanística se inicia con la Ley de Expropiación Forzosa de 1879, pero sobre todo, con el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, en cuyo artículo 211.c), se habilita a los Ayuntamientos para la adquisición de terrenos aptos para la edificación de casas baratas, a fin de urbanizarlos, arrendarlos o enajenarlos. Una previsión similar se contenía en el art.113 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935. Como antecedentes próximos, hay que citar al art. 13 Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 27 de mayo de 1955 y la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, debiendo tenerse presente en la actualidad, el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante, TRLS 1992), y la Ley 6/1998, de 16 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LRSV), así como la distinta legislación autonómica que se ha ido dictando, debiendo acudirse de forma supletoria al Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (en adelante, TRLS 1976). La Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de marzo de 1997, ha venido a afectar al Patrimonio Municipal del Suelo (en adelante, PMS) de cuya regulación sólo se han salvado el art. 276 TRLS 1992 (finalidad, constitución y patrimonio separado), y el art. 280.1 (destino). Para el TC la competencia estatal sobre la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE) permite al Estado «la mera determinación de la figura» del patrimonio municipal del suelo, pero no le autoriza a concretar los bienes que lo integran o las reservas de terrenos para la adquisición del patrimonio, ni tampoco los casos de cesiones o enajenaciones de terreno. Las referencias al PMS en Ley 6/1998, LRSV, se reducen básicamente a la facultad de los expropiados para ejercitar la reversión de los terrenos integrados en el patrimonio municipal del suelo, y que como consecuencia de modificaciones puntuales del planeamiento, se alteren los usos, intensidades o aprovechamientos de aquellos terrenos que fueron expropiados, así como la desaparición de la dualidad valor inicial-valor urbanístico, por el valor real, que vendrá determinado por el valor del mercado. También debemos destacar, en relación con el PMS, una reducción en la obligación de cesión de suelo de los promotores a los Ayuntamientos. Así, del 15% que incluía el TRLS de 1992, se pasa en la Ley 6/1998, a ser como máximo del 10% (art. 14.2.c) y art. 18.4). Como sabemos, dicho porcentaje se integra en el PMS, con lo que se reduce notablemente los ingresos del mismo. B) Concepto y significado. Entre las definiciones del patrimonio municipal del suelo, podemos acudir a la que formuló Lliset Borrel9, «el patrimonio municipal del suelo, es una institución jurídico administrativa que tiene por finalidad la regulación del...
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