Cohesión e integración: el modelo europeo
| Author | Laureano Lázaro Araujo |
| Profession | laureanolazaro@hotmail.com. Profesor del EUROMÁSTER, Universidad Carlos III de Madrid. Ministerio de Economía y Hacienda, España. |
| Pages | 187-223 |
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Cuando se habla de modelos de integración a propósito de Europa se tiende a pensar en fórmulas tales como la federación de Estados, la confederación, la cooperación intergubernamental, la geometría variable, las distintas velocidades, etc. Es decir, el análisis se plantea en clave de mantenimiento de áreas de poder nacional o de cesión de soberanía a una entidad supranacional. Pero clasificaciones del tipo de las citadas u otras semejantes se refieren a modelos de organización del Estado, o de las relaciones entre Estados, o de reparto del poder entre diferentes instancias y entidades territoriales, sean regionales o nacionales. Son formulaciones enfocadas Page 190desde la teoría político-constitucional, no válidas para referirse a los modelos de integración económica.
Al hablar de modelos de integración económica el fundamental criterio clasificador ha de ser el del objetivo último y final del proceso integrador, que no es independiente de los métodos seguidos ni del reparto final del poder y de la soberanía, pero que se diferencia claramente de estas cuestiones. Tal vez porque la separación entre economía y política es cada vez más difícil y la línea que delimita ambos conceptos más difusa, puede decirse que la clasificación que sigue de los modelos de integración obedece a un criterio político-económico.
La historia, más que la teoría, enseña que se pueden diferenciar tres modelos esenciales, que se denominarán economicista, funcionalista y solidario o de la cohesión. En cada uno de ellos predomina, respectivamente, lo económico, lo político y lo socioeconómico, si bien estos tres factores tienden a combinarse en diferentes dosis en cualquiera de los modelos. En el funcionalista la economía juega un papel muy importante, aunque los objetivos finales sean políticos, y en el solidario está presente la economía y la política, pero con una finalidad político-social (LÁZARO 1999b).
El modelo economicista o tecnocrático limita los objetivos de la integración a la economía y los mercados, cuya fusión se pretende, con grados de intensidad variable, según que afecte en todo o en parte a las mercancías, los servicios, los capitales, la mano de obra, etc. Se trata de ir disminuyendo, incluso hasta la eliminación, la discriminación existente entre las distintas unidades económicas pertenecientes a diferentes Estados (BA-LASSA, 1961). El fin último es aprovechar las ventajas económicas resultantes del proceso, ventajas que se derivan de la incidencia de factores de naturaleza estática y dinámica. Las ganancias son consecuencia de la creación y desviación de comercio inducidas, el aumento del tamaño de los mercados, las economías de escala que se generan, la mayor competitividad que suele desencadenarse, las posibilidades de utilizar los recursos de forma más eficiente y racional y la aceleración del crecimiento económico, por citar algunos factores. Estos y otros han sido suficientemente estudiados por la teoría económica (VINER 1950). En todo caso, lo esencial de este modelo es la autolimitación de su alcance a la consecución de unos objetivos económicos, actuando sólo técnicamente sobre las variables apropiadas. Algunos ejemplos relativamente recientes de este modelo, conPage 191 matices, son MERCOSUR (Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay) y, más claramente, el Tratado Norteamericano de Libre Comercio (Estados Unidos, México y Canadá), así como el proyecto de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
En ningún momento se pensó en algo parecido a los citados casos cuando se puso en marcha lo que luego se conocería como Unión Europea o Comunidades Europeas, según que nos fijemos en la vertiente política o en la económica. Siempre se apuntó a un tipo de integración que superara las visiones economicistas. Y se pensó, consciente o inconscientemente, en seguir el modelo funcionalista, que tiene por padre reconocido a MI-TRANY (MITRANY, 1943 y 1966), cuyas primeras propuestas, en plena segunda guerra mundial, se orientaron a la creación de un sistema que garantizara la paz. En esencia, consiste en la creación de un entramado de relaciones económicas entre los Estados comprometidos en el proceso, para conseguir unos objetivos políticos. Se trata de llegar a la política a través de la economía. Las discusiones sobre asuntos políticos suelen separar más que las concernientes a cuestiones técnicas o económicas. De ahí que el modelo funcionalista propugne la selección de zonas de interés común para avanzar en la integración, basándose en funciones técnico-económicas, a fin de mantener bajo control las discusiones políticas, posiblemente disgregadoras.
Elemento esencial de este modelo es la creación de una instancia supranacional, que se hace cargo de determinadas funciones, por cesión de parcelas de soberanía de las partes integradas, que ven reducida su autonomía. Es evidente que, aunque no lleguen a formularse explícitamente unos objetivos políticos, es imprescindible un acuerdo político previo sobre las cuestiones esenciales. Pero no es menos cierto que se trata de procesos abiertos, con punto de partida conocido, pero sin un punto de llegada definido a priori. Este carácter abierto dota al modelo funcionalista de una dinámica expansiva que está en el origen de no pocos recelos de algunos Estados participantes ante cualquier propuesta de integración de nuevas áreas, por temor a perder el control del proceso. En definitiva, siguiendo este modelo se puede terminar en una entidad política con personalidad propia o no. Es un objetivo que ni se busca ni se excluye. Se diría que la integración económica es en la vía funcionalista la infraestructura de la unión política, si este fuera el objetivo final.
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Lo quisieran o no los padres de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y de la Comunidad Económica Europea (CEE), lo cierto es que lo que pusieron en marcha SCHUMAN, MONNET y los demás padres del invento en la década de los '50 se ajusta al funcionalismo como anillo al dedo, hasta el punto de ser tomado por los analistas como ejemplo inexcusable y referencia obligada. No es cuestión de perderse en detalles, pero la famosa declaración de SCHUMAN del 9 de mayo de 1950, proponiendo a Alemania poner bajo una Alta Autoridad la economía del carbón y del acero, se atiene perfectamente al modelo, en favor de las tesis funcionalistas de MONNET, y en perjuicio de las federalistas de SPINELLI.
Tanto del modelo economicista como del funcionalista las partes participantes esperan obtener ventajas económicas mutuas, de forma que todos salgan ganando algo. Las teorías más solventes y de mayor aceptación entre los profesionales y expertos, excepción hecha de los neoliberales, concluyen, sin embargo, que no todos ganan en la misma proporción. La liberalización de los intercambios inherentes a los procesos de integración económica genera una dinámica de desequilibrios territoriales, como consecuencia de la concentración de actividades, producción y renta en las zonas más ricas, con deslocalización y relocalización de las empresas. Las regiones más débiles y menos desarrolladas resultarían también beneficiadas con la integración, que suele favorecer e impulsar el crecimiento económico, pero en menor medida que las regiones ricas. Por tanto, las diferencias iniciales en los niveles de desarrollo entre regiones y Estados y los desequilibrios regionales aumentarían.
Este tipo de distorsiones son las que trata de afrontar el modelo solidario o de la cohesión, atacando problemas que desbordan el ámbito del comercio internacional, objetivo principal del modelo economicista, y aun el de la economía en sentido amplio, al menos en los términos en que los asuntos económicos son abordados por el modelo funcionalista en su versión más convencional. Como señaló acertadamente el premio Nobel de economía MYRDAL, un nórdico europeo, noruego, excelente conocedor a un tiempo de Europa y de Estados Unidos, que fue su segunda patria, "la integración económica internacional, lo mismo que la integración nacional, es también en el fondo un problema mucho más amplio que el comercio y aun la economía. Incluye problemas de cohesión social y de solidaridad internacional práctica" (MYRDAL, 1956). Desde esta óptica, ahí está la clave del éxito de los procesos de integración económica: en las políticas de Page 193solidaridad y cohesión. Los puntos débiles de los dos modelos antes descritos son, por un lado, la excesiva confianza en la capacidad del comercio internacional y, por otro, el encubrimiento y olvido del problema de la desigualdad, como si no existiera.
Es llamativo que MYRDAL expusiera sus agudas observaciones hace casi cincuenta años, refiriéndose precisamente a la integración económica de Europa Occidental, en un momento en que ya se había firmado el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), pero estando todavía pendiente la firma del Tratado de Roma. "Es desalentador pensar, dice, que durante años de discursos y escritos públicos acerca del 'mercado único' estos problemas más profundos se han eludido sistemáticamente. Prácticamente, esto significa eludir los problemas fundamentales de la integración económica", porque "la líberalización del comercio tendrá que detenerse de modo inevitable precisamente en el punto en que conduciría al progreso de la productividad mediante cambios internacionales en la localización de la industria" (subrayado en el original). "El comercio por sí solo no aporta ninguna solución a este problema, y la liberalización del comercio que ha tenido lugar realmente ha tendido a perpetuar, cuando no a aumentar, esta desigualdad".
Como si escribiera de lo que actualmente sucede en...
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