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Régimen jurídico de la obtención de terrenos dotacionales en la legislación urbanística gallega. Especial referencia a la ocupación directa

I. Introducción .

1. El marco normativo .

Galicia se sustrajo a los inmediatos y perturbadores efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1997 de 20 de marzo, habida cuenta de que pocos días antes de su publicación el B.O.E. entró en vigor la Ley 1/1997 de 24 de marzo del Suelo de Galicia. Con ella, la comunidad autónoma dispuso de un completo bloque de legalidad que, si bien desplazaba en su casi totalidad la normativa estatal entonces vigente, era sustancialmente respetuoso con la misma.

Como ha señalado la doctrina1 trasladar la letra de una Ley como la estatal a un territorio autonómico como el gallego, resulta cuando menos arriesgado. El derrumbe del Texto Refundido de 1992 tras el pronunciamiento del Tribunal Constitucional y la reacción del legislador estatal con la separación del modelo instaurado con la Ley 8/1990 de 25 de julio y la adopción de medidas liberalizadoras del mercado de suelo, hicieron difícil la aplicación de la ley gallega en un extremo tan fundamental como en el régimen jurídico de las diversas clases de suelo sobre el que el Estado despliega su competencia exclusiva. Así, y aún cuando la supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado operada por el Real Decreto Ley 5/1996 de 7 de junio y por su secuela, la Ley 7/1997 de 14 de Abril de medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y Colegios Profesionales, fueron incorporados a la ley gallega2, la nueva Ley 6/1998 de 13 de Abril y sus posteriores modificaciones convirtieron en una compleja tarea la labor de conjugar ambos ordenamientos que el Tribunal Constitucional había dejando a la labor hermenéutica de los operadores jurídicos3.

La Instrucción 1/1998 de 24 de julio de la Consejería competente en materia de urbanismo sobre la aplicación de la Ley del Suelo de Galicia en el marco de la nueva Ley 6/1998 es, en ese sentido, reveladora de la dificultad de integrar el régimen jurídico y la clasificación del suelo que en una y otra norma se establecían. La enérgica reacción de la Consejería suspendiendo el planeamiento de varios municipios también lo es de los efectos que las sucesivas modificaciones legales estaban produciendo allí donde debían de ejecutarse las previsiones de planeamientos que pronto se habían mostrado obsoletos.

Así las cosas, y tras las Sentencias del Tribunal Constitucional de 5 y 11 de julio de 2001 y 27 de febrero de 2002, existía un corpus jurisprudencial consolidado del alcance de las competencias exclusivas de las comunidades autónomas para establecer una política territorial y urbanística propia en el que no encajaba el marco normativo existente en Galicia. De ahí la necesidad proclamada en su Exposición de Motivos de una nueva Ley que constituya un ordenamiento completo y acabado finalmente plasmado en la nueva Ley 9/ 2002 de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (en adelante LOUGA). Ello no obstante, bien pronto se vio la necesidad, por un lado, de corregir y clarificar determinados aspectos de la normativa aprobada y, por otro, de incorporar las innovaciones que en la normativa estatal se habían operado con la Ley 10/2003 de 20 de mayo, reformas todas ellas finalmente llevadas a cabo por la recientísima Ley 15/2004 de modificación de la LOUGA, vigente desde el 1 de enero de 20054. El texto resultante constituye la norma de cabecera del derecho urbanístico de Galicia.

2. Dotaciones públicas. Alcance subjetivo y objetivo del concepto .

La ciudad se estructura a partir de la polaridad espacio privadoespacio público de forma que la interrelación física de estas dos categorías puede presentar diversas configuraciones expresando en conjunto la imagen o trazado de ciudad5.

El proceso de transformación del suelo que denominados urbanización es el resultado, por un lado, de la actividad material de convertir las parcelas en solares dotándolas de servicios en el modo y forma previsto en el planeamiento respectivo y, por otro lado, del procedimiento jurídico por el se aborda la segregación del espacio para la diferenciación de los dominios públicos y privados. De éstos se obtienen las parcelas, de aquél las dotaciones.

Una completa definición de las dotaciones nos la proporciona la doctrina6: Moreno López propone la siguiente clasificación:

«- Dotación. Las dotaciones habrán de ser los servicios de interés pú...

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