Artículo 88: Iniciativa legislativa gubernamental
Comentarios a la Constitucion Española de 1978 - Comentarios a la Constitución Española. Tomo VII - Articulos 81 a 96 de la Constitucion Española de 1978 (2006)
Alberto Dorrego De Carlos - Letrado de las Cortes Generales
Section: Sumario
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I. La iniciativa legislativa gubernamental. A) Consideraciones generales: tópicos y realidades sobre la función motora de la legislación. B) La elaboración de los proyectos de ley. 1. El procedimiento administrativo y la decisión del Gobierno. 2. El enfoque político: ¿quién elabora las leyes? II. La remisión a las Cortes Generales de los Proyectos de Ley: Los antecedentes y su valor jurídico. A) La prioridad del Congreso en la tramitación legislativa: consecuencias jurídicas y políticas. 1. El acto formal de remisión a las Cortes Generales. 2. Significado político de la preferencia del Congreso: la intervención del Senado en el procedimiento legislativo. 3. Excepciones a la regla general: la regulación del Fondo de Compensación Interterritorial. B) Los antecedentes y la exposición de motivos. 1. Las exposiciones de motivos: naturaleza. 2. El preámbulo de las leyes: conveniencia y valor jurídico. 3. Los antecedentes necesarios: problemática de los informes preceptivos en el procedimiento legislativo. 4. Consideraciones finales.
ARTICULO 88:
Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios...COMMENT
Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social. de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social.
Derecho parlamentario
Actividad parlamentaria
Actividad legislativa
Delegación legislativa, Procedimiento legislativo
Derecho parlamentario
Actividad parlamentaria
Artículo 88: Iniciativa legislativa gubernamental
I. La iniciativa legislativa gubernamental A) Consideraciones generales: Tópicos y realidades sobre la función motora de la legislación El artículo 88 de la Constitución regula la iniciativa legislativa gubernamental desarrollando la previsión contenida en el primer apartado del artículo anterior, en el cual se enumeran los diferentes sujetos políticos a los que formalmente se atribuye esta facultad, así como sus límites y condicionamientos. Todo ello, en términos escasamente innovadores respecto a nuestra tradición constitucional y a la regulación comparada de este instituto en los sistemas políticos más próximos y, en general, en el derecho de los Estados de la Unión Europea 1. La iniciativa de las leyes se define generalmente por los autores como >>... el acto mediante el cual se pone en marcha obligatoriamente el procedimiento legislativo...<< 2, abriendo las posteriores fases del mismo. Ello suele ponerse en conexión con una antigua polémica (y, en realidad, bastante estéril) sobre la pertenencia de la iniciativa legislativa a un único procedimiento sustancial (como se sostiene, en general, por la doctrina italiana) o la consideración de la misma como un acto realizado por sujetos extraños al Parlamento y, por tanto, ajeno al procedimiento legislativo, entendido como la potestad constitucional de elaborar las leyes (según la tesis clásica de CARRE DE MALBERG, muy extendida entre los autores franceses) 3. Sin embargo, el quid de la cuestión no se sitúa tanto en el plano dogmático de las definiciones como en la identificación de los efectos políticos reales del acto jurídico de la iniciativa y en analizar hasta qué punto su ejercicio condiciona, o incluso determina, la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66 C.E.). La iniciativa de ley es, en términos constitucionales, la facultad de imponer al Parlamento un pronunciamiento sobre un texto legislativo que se somete a su consideración. Este elemento compulsivo, esto es, la apertura obligatoria del procedimiento en su fase constitutiva (presentación de enmiendas, deliberación, votación y, en su caso, transacción sobre las mismas), es -como señala atinadamente M. ARAGÓN REYES- su rasgo verdaderamente determinante y el que permite diferenciarla de otras acciones políticas o parlamentarias que también se orientan a la apertura del proceso legislativo en las Cámaras. Todo sujeto externo al Parlamento que tenga atribuida esta facultad comparte con éste, sino la titularidad formal del Poder legislativo, sí al menos el control material del proceso de elaboración de las leyes, la llamada función motora del mismo, y con ello un privilegio posicional extraordinario respecto de quienes carecen de tal competencia. Como sentenciara el doctrinario francés Royer-Collard en plena vigencia de la Carta otorgada de Luis XVIII (no muy distinta en este punto de nuestro Estatuto Real de 1834) >>... iniciar la ley es reinar...<< 4. Por esta razón, en el primer Estado constitucional, fuertemente imbuido de los principios políticos ilustrados formulados por Locke y Montesquieu sobre la separación de poderes, se anudó de forma inescindible la iniciativa al propio Poder legis-lativo. El Ejecutivo, representado en el caso de la Constitución norteamericana de 1787 por el Presidente, queda desvinculado del proceso legislativo, y aquellas facultades que se le conceden (el veto principalmente) >>... son concebidas por los padres de la Constitución, como... frenos y defensa de aquél, frente a las desviaciones y excesos del poder de éste. No se trata de un poder sustancial, sino más bien accesorio de la función ejecutiva; más de una facultad para limitar que de una competencia para actuar con contenido positivo...<< 5. Sólo con el transcurso de los años, los sistemas presidencialistas han ido aceptando por vía de las convenciones constitucionales, como en el caso de los Estados Unidos, o a través de instrumentos jurídicos expresamente desarrollados, como sucede en el constitucionalismo iberoamericano, la posición activa del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo. A fin de cuentas reconociendo que el leadership que ostenta el Presidente también incluye la función impulsora de la legislación 6. En los sistemas parlamentarios europeos no fue preciso corregir los excesos del principio de separación de poderes, pues éste no llegó nunca a afianzarse realmente. El Estado constitucional europeo se fundió con las estructuras precedentes del Antiguo Régimen (evolutivamente, en Inglaterra; radical y revolucionariamente, en el continente) formando una forma de gobierno sintética, la monarquía constitucional, caracterizada por un Poder leg...
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