Las Administraciones Públicas en la protección de la salud: la distribución de competencias

1. INTRODUCCION

España surge de la Constitución de 1978 como un Estado compuesto que se ha dado en llamar 'Estado de las Autonomías' o 'Estado Autonómico'.

En todo Estado compuesto resulta necesario determinar claramente los criterios de distribución de competencias entre las instituciones centrales y las entidades territoriales. Los artículos 148 y 149 de la Constitución contienen las atribuciones competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas. Ciertamente, los citados preceptos no se distinguen por su claridad conceptual, ya que combinan diversos criterios al definir los ámbitos de actuación que corresponden a cada instancia política. Así, en unas ocasiones se atiende a la materia -como sector de la vida social-; en otras una determinada materia es repartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas atribuyendo funciones distintas a uno y otras -función legislativa y ejecutiva, o función de coordinación-; por último, la Constitución otorga en otras ocasiones una importancia fundamental al territorio.

Este complejo sistema de distribución competencial trae como consecuencia una pluralidad de tipos competenciales, de cuya variedad nos interesa destacar la distinción entre competencias exclusivas, concurrentes y compartidas.

En el primer caso -competencias exclusivas- el titular ejerce todas las funciones en una materia determinada. En el último -competencias compartidas-, el Estado y las Comunidades Autónomas ejercen potestades claramente diferenciadas sobre una misma materia: el Estado legisla y la Comunidad Autónoma ejecuta.

La mayor dificultad, tanto conceptual como práctica, se refleja en el tercer género mencionado, esto es, las competencias concurrentes. En estos casos tanto el Estado como las Comunidades Autónomas se encuentran habilitados para legislar sobre la misma materia, surgiendo así el concepto de legislación básica -competencia estatal- como algo distinto de la legislación de desarrollo, que corresponde a la Comunidad Autónoma junto con la ejecución. Esta última distinción, clave para entender el sistema de relaciones competenciales entre Estado y Comunidades Autónomas viene además a complicarse con la terminología utilizada por los Estatutos de Autonomía cuya utilización de expresiones como 'competencia exclusiva' dista notablemente de ajustarse a la realidad, complicando el ya de por sí complejo sistema diseñado por la Constitución. Por todo ello, tal vez resulte conveniente profundizar precisamente en la interacción de competencias Estado-Comunidades Autónomas cuando al Estado viene atribuida la potestad de dictar normas básicas.

1.1. Contenido de la competencia normativa básica estatal

1.1.1 Reconocimiento constitucional y diferenciación de figuras afines

El artículo 149.1 de la Constitución Española atribuye al Estado, en diver- sos apartados, la competencia exclusiva para una 'regulación de condiciones básicas' (competencia 1.ª -'regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales'-), formulación de 'bases' (competencias 8.ª -'bases de las obligaciones contractuales'-, 11.ª -'bases de la ordenación del crédito, banca y seguros'-, 13.ª -'bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica-, 16.ª -'bases y coordinación general de la sanidad'-, 18.ª -'bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y del régimen estatutario de sus funcionarios'-, 25.ª -'bases del régimen minero y energético'), 'legislación básica' (competencia 17.ª- 'legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social'), 'normas básicas' (competencias 27.ª-'normas básicas de prensa, radio y televisión'- y 30.ª -'normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución'-), mientras que a las Comunidades Autónomas se les reconoce explícitamente, en algún caso, facultades de desarrollo y ejecución (competencia 27.ª -'sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas'-). Se trata de un sistema de distri...

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