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Régimen administrativo y proceso administrativo

Régimen administrativo y proceso administrativo *

I. El régimen administrativo

A) Administración pública y Derecho.

1. El Estado es uno, pero sus manifestaciones distintas. El Estado gobierna, legisla, juzga, administra. El legislador, el juez, el gobernante, el administrador, realizan actividad imputable al Estado ; pero la actividad de cada uno reviste formas peculiares. La posición del Estado ante el Derecho es radicalmente distinta, según realice uno u otro tipo de actividad. Es política toda actividad tendente a la reglamentación de la comunidad con arreglo a un plan. Existirá política tanto cuando un conjunto de hombres trata de conquistar el Poder para llevar a cabo la reglamentación de la comunidad con arreglo a sus propias convicciones, como cuando desde el Poder van convirtiendo en realidad sus aspiraciones 1. El Poder es el instrumento que el político tiene en sus manos para la realización del plan político. Ahora bien, el Poder adopta muy diversas manifestaciones. Manifestacicnes del Poder son todas y cada una de las funciones estatales 2 : la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Y si bien es cierto que el instrumento esencial del político es el legislativo, tampoco es indiferente al plan político la Jurisdicción ni la Administración. En efecto :

a) Son las leyes las que permiten conformar la comunidad con arreglo al plan. A través de la actividad legislativa se introducirán en el ordenamientc jurídico aquellas innovaciones necesarias. Para el legislador no existen trabas legales. El gobernante tiene sobre sí los principios inmutables del Derecho natural ; pero goza de la máxima libertad para crear normas jurídicas. El ordenamiento jurídico puede ser derogado, modificado, reformado. No tiene por qué extrañarnos, por tanto, que se haya considerado esencial a la legislación la idea de «innovación» 3 ni que se haya querido eliminar la legislación como actividad distinta de la de gobierno 4. Porque el legislador es, en frase de CalamandrEI, el verdadero transformador de la política en Derecho 5. El juez o el administrador parten ya de unas normas jurídicas positivas, al menos en nuestro sistema 6.

b) Ahora bien, el Derechose ha dicho ha de hacerse real creando el orden jurídico ; el Derecho se manifiesta por medio de las fuentes jurídicas y es realidad al organizar jurídicamente la vida social. La actividad de los hombres, como creadores de las normas positivas, no estará completa hasta conseguir su fin : que la vida humana quede ordenada del modo en que mejor se aproxime a la Ley Eterna 7. Si se realizan los mandatos de la norma, se habrá logrado la realización del plan político. Por ello, una Administración y una Judicatura pueden desvirtuar una política determinada. Respecto de la Administración, ello es indiscutible, porque una Administración titne sentido cuando es desarrollo de una política 8 ; y respecto de la Judicatura, perqué, pese a su carácter eminentemente neutral, puede sabotear una legislación determinada. Alcalá-Zamora y Castillo recuerda el ejemplo de la II República española, donde, según, él, la legislación fue saboteada en muchos casos por jueces conservadores y monárquicos 9

2. Administración y Jurisdicción, por tanto, parten de unas normas jurídicas positivas. Frente a la posición innovadora y creadora del Derecho del legislador, está la posición subordinada del administrador y del juez. Ahora bien, ¿cómo se diferencian ambas funciones ? Cuando el Estado administra, es titular de un interés público 10 frente a otros posibles intereses. El Estado, en su faceta administrativa, es un sujeto de Derecho, sometido al Derecho, que trata de realizar determinados fines, relacionándose con otros sujetos de Derecho. El Estado, entonces, es parte de las relaciones jurídicas. Es titular de un interés en juegoel interés público, y para su realización utiliza el Derecüo como cualquier otro ente jurídico. Precisamente por esto, nada tiene de particular que el problema de la personalidad del Estado se haya planteado al estudiar la Administración píública, esto es, el Estado en cuanto administrador.

Pero cuando el Estado juzga, no es parte interesada en una relación jurídica ; no es sujeto de Derecho que trata de realizar sus peculiares intereses. C...

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