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Aproximación orgánica y normativa al concepto de sector público en España.

En el estado de cosas al que se refiere el apartado anterior parece claro que una de las labores más importantes a realizar por los intérpretes es la de la definición del sector público español actual y la aproximación al vario- pinto régimen jurídico del mismo.

Con carácter sintético vamos a analizar los esfuerzos doctrinales más destacados en el intento de agrupar con arreglo a conceptos coherentes los fenómenos de personificación pública sobre los que ya nos advirtió Federico de Castro cuando indicó que 'habrá de estarse bien prevenido y no dar siempre el mismo valor al término persona jurídica, pues con el mismo se encubren realidades de muy diverso valor.Una cosa será cuando se usa respecto de organizaciones cuya independencia activa y pasiva merece y requiere que sea reconocida su personalidad. Distinto es cuando el rótulo de persona jurídica se utiliza para dar, por ejemplo,más agilidad a ciertas oficinas públicas'[36]. Sobre esta base y con esta prevención abordamos el debate doctrinal.

En la historia reciente uno de los análisis más profundos fue el realizado por Garrido Falla [37]. Parte en su análisis de la clasificación conceptual del propio artículo 35 del Código Civil, esto es, en corporaciones, fundaciones y asociaciones. La característica de esta clasificación, como indica el propio artículo 35, es la que todas ellas poseen personalidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Partiendo de esta base articula su clasificación en personas jurídico-públicas de carácter fundacional y de carácter corporativo.La característica básica de las primeras,según nos indica Garrido Falla[38], está en que la 'a la voluntad privada dirigirse a la realización de un fin estatal, pero el Estado permanece siempre juez supremo del fin...cualesquiera que sean las disposiciones del fundador desde el punto de vista de la administración y organización del ente, puede mudarlas el Estado por exigencias del interés público...'.La referencia a las personas jurídico-públicas de carácter corporativo la articula sobre la base general de los intereses de un colectivo uniforme cuyos intereses, desde el punto de vista del Estado se configuran, como susceptibles de especial protección.

Más recientemente, Santamaría Pastor[39] propone una clasificación en base a tres elementos de diferenciación: criterios de unión entre los socios,existencia o no de fundamento territorial en los entes, y, en último término, titularidad pública o privada del ente.En la primera clasificación se hace eco de la tradicional diferenciación entre 'universitates personarum' (entes corporativos) y 'universitates rerum' o 'bonorum' (entes institucionales). Los primeros serían aquellos en los que el nexo de unión es puramente personal, mientras que en los segundos es puramente material o físico[40].

Por su parte, el segundo de los criterios planteados diferencia los entes de base territorial de los que no la tienen. El 'criterio diferenciador se encontró en el elemento del territorio: frente a lo que ocurre con otras personas jurídicas, se decía, el territorio es, para el Estado y el municipio, un elemento fundamental, una parte constitutiva de su misma esencia o estructura, junto con el pueblo y el poder, el territorio es una condición necesaria de la existencia de estos entes, por lo cual deben ser denominados corporaciones territoriales...'[41].

En último término se propone como elemento diferencial el de la titularidad pública o privada de los entes. Este criterio, notablemente difícil de llevar a la práctica, ha intentado ser aislado por Garrido Falla[42] quien propone hasta cinco criterios (fin,existencia de prerrogativas,creación o inferencia estatal,forma o encuadramiento) que pueden servir para diferenciar en la práctica cuándo estamos ante un ente público o ante un ente privado. Sin embargo, nos parece acertada la valoración que sobre la vigencia actual de este criterio realiza Santa- maría cuando afirma que 'este modo de plantear las cosas carece hoy de interés,..., en la medida en que el Derecho positivo ha roto de facto esta clásica ecuación entre naturaleza, forma y régimen jurídico, dando lugar a una gran variedad de combinaciones que complican hasta el límite el panorama...'[43].

Por su parte, Jiménez de Cisneros Cid, comienza por justificar el fenómeno de la personificación como ...

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