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Artículo: 149.1.1.ª, 4.ª, 5.ª, 7.ª, 10.ª a 32.ª, 2 y 3: Sstema de distribución de competencias

I. El artículo 149 de la Constitución en el marco del sistema constitucional de distribución de competencias; su alcance y significado

El artículo 149 de la Constitución enumera las materias que se atribuyen a la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2), establece las competencias residuales y señala la prevalencia y supletoriedad de ordenamientos jurídicos (art. 149.3). El establecimiento de una lista de competencias estatales, permitiendo a las entidades autónomas el ejercicio de las residuales, es, como se sabe, una técnica propia de los sistemas federales, que una primera lectura del artículo 149 parece recoger. Sin embargo, en el artículo 148 se describen paralelamente las competencias posibles de las Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA.) y en el propio artículo 149.3 se atribuyen al Estado las competencias definitivamente residuales, lo que es más bien tradicional en los sistemas regionales. Por lo demás, de una lectura somera del contenido del artículo 149 se desprende que la exclusividad con que el encabezamiento califica a las competencias estatales ha de ser matizada, pues en muchas de las materias enumeradas se permiten, a menudo expresamente, ciertas competencias de las CC.AA. Todo ello supone que el análisis del reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA. requiere una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales, especialmente en los artículos 148, 149 y 150. Así pues, debe estudiarse en primer término el significado del artículo 149 en el marco del sistema constitucional de distribución de competencias.

1. El concepto jurídico de competencia; sus elementos

Desde una perspectiva operativa podría definirse por competencia la "titularidad de una potestad o función pública sobre una materia por un determinado ente público" 1, siendo atribuida esa potestad o función por el ordenamiento jurídico, bien al ente público como sujeto o a algunos de sus órganos 2. En ese concepto de competencia podrían distinguirse tres elementos 3:

a) Sujeto o titular.

Es el ente que ostenta la competencia.

b) Objeto.

Es la materia sobre la que recaen las facultades concretas que ostenta el titular, entendiendo por materia "la totalidad de actividad, oficios, cosas e instituciones jurídicas referentes a un sector homogéneo, o bien un conjunto de hechos reglados en cada sector" 4.

c) Contenido.

Son las facultades, funciones o potestades concretas que el titular ostenta sobre el objeto de la competencia (materia); de acuerdo con la doctrina tradicional de la división de poderes, serían potencialmente facultades legislativas, judiciales y ejecutivas, administrativas o de gestión, incluyendo o no las reglamentarias.

En el presente comentario se analizarán las materias y el contenido de las competencias otorgadas al Estado por el artículo 149, pero debe aclararse ya el sentido del término "Estado" que utiliza el artículo 149, pues, como ha señalado el Tribunal Constitucional (T.C.), el texto fundamental ha adoptado una "utilización anfibológica del término Estado" 5; en efecto, en ocasiones se utiliza en sentido amplio, comprensivo de la totalidad de la organización 1-política de la Nación española, incluyendo las entidades autónomas (arts. 1, 56, 137 o rúbrica del Título VIII); pero también en sentido restringido, es decir, como el conjunto de instituciones centrales y sus órganos periféricos, contrapuestos a las de las CC.AA. y otros entes territoriales autónomos (municipios y provincias) (arts. 3, 149 ó 150). Así pues, siempre que la Constitución, en su artículo 149 o en cualquier precepto relativo a reparto de competencias, se refiere al Estado, hay que entender por tal sus órganos centrales, excluyendo las CC.AA. 6.

2. El artículo 149 como precepto básico en el sistema de distribución de competencias

El artículo 149 contiene una lista que delimita la distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA., directamente respecto a las Comunidades de autonomía plena (arts. 151.1 y Disposición Transitoria segunda) y al final del proceso autonómico con relación a las de autonomía limitada (art. 143), si deciden en virtud del principio de voluntariedad, hacer uso de la facultad de ampliar sus competencias que les reconoce el artículo 148.2. En ese sentido, la lista del artículo 148.1 representaría un límite transitorio en la asunción de competencias por algunas CC.AA. Es decir, frente a la aparente existencia de dos listas de competencias (la de competencias del Estado en el art. 149 y la de competencias de las CC.AA. en el art. 148), la Constitución permite un modelo final basado en el sistema de lista única 7, la del artículo 149; de esa forma, la situación sería la siguiente:

1.º Fase inicial.

Se diferenciarían dos niveles de competen...

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