Aspectos socio-politicos del proceso penal Latinoaméricano

• Author: Dra. Ana Isabel Garita
• Position: Universidad Autónoma de Santo Domingo, Primada de América Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Instituto de Criminología.
• Pages: 93-102

Ponencia presentada en el III Curso Internacional de Criminología efectuado del 10 al 12 de Julio, 1992, Santo Domingo, República Dominicana.

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Introducción

En primer lugar quiero expresar en mi nombre, y en nombre del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, nuestro agradecimiento a las instituciones organizadoras de este evento por la invitación a participar en él y compartir con ustedes algunas reflexiones en torno al sistema procesal penal latinoamericano y, especificamente, respecto a las defensivas en el proceso, desde una perspectiva político- criminal.

Me referiré específicamente en esta oportunidad al trabajo investigativo desarrollado en 1991 por ILANUD, en algunos países latinoamericanos cuyo fin fue la de contar con una descripción lo más aproximada posible de la labor de estas instituciones, y la de elaborar una serie de conclusiones y recomendaciones que a fin de resolver algunos de los problemas más acuciantes que enfrentan estas instituciones, y el sistema procesal penal de la región, desde una perspectiva integral.

Esta investigación es el producto del trabajo colectivo de varios juristas latinoamericanos quienes aportaron las ideas y el trabajo principal en cada uno de sus países.

Investigación

El objetivo central de esta investigación fue el de promover la discusión regional sobre el sistema procesal penal latinoamericano y, básicamente sobre la Page 94 función del Ministerio Público y la Defensa Pública en materia penal, analizando las funciones político procesales que se le asignan en cada ordenamiento jurídico, su organización y su realidad fáctica. Todo ello con el fin de contribuir a su reforma según las necesidades de la región y los principios de orden internacional que informan la administración de la justicia penal dentro del Estado de Derecho, con estricta observancia de los Derechos Humanos fundamentales.

Como antecedente y marco teórico de referencia de la investigación se consideraron los siguientes aspectos:

En primer lugar la situación actual de la administración de justicia penal latinoamericana. En las últimas décadas especialmente, se han realizado numerosos estudios y análisis que han puesto énfasis en la descripción del funcionamiento real de los sistemas penales, demostrándose que la realidad fáctica de éstos no se ajusta a los presupuestos jurídico-penales dentro de los cuales se presupone que actúa, poniéndose de manifiesto la profunda crisis que sufre el sistema de justicia penal en América Latina. Crisis que afecta directamente la credibilidad y la legitimación de los órganos involucrados, como también a los operadores de este sistema, desde una perspectiva política estructural; en la medida en que no responden a la realidad sobre la cual les corresponde intervenir para resolver los conflictos sociales, como tampoco lograr realizar su función de muro de contención legitimo para salvaguardar los derechos individuales frente al poder punitivo estatal.

Es innegable que en nuestros países, los principios que informan el derecho penal y procesal penal a partir del siglo XVIII han sido quebrantados y cotidianamente superados en el ejercicio práctico del derecho penal. Aún cuando la mayoría de las constituciones políticas latinoamericanas, de corte liberal, consagran principios garantistas surgidos del movimiento reformista del siglo XVIII, tales como: la división de poderes, el principio de igualdad ante la ley, el principio de culpabilidad, el principio de reserva de ley; el principio de legalidad, el de inviolabilidad de la defensa, el del juez natural, el del equilibrio de armas, el de proporcionalidad de la pena, etc., su vigencia se hace negatoria en la medida en que las mismas leyes y sobre todo en el ejercicio diario de la función punitiva estatal, se realizan al margen de estos presupuestos filosóficos, políticos y jurídicos del derecho penal moderno.

Esta situación crítica que afronta actualmente el sistema de justicia penal, fue puesta en evidencia en forma irrefutable por los estudios criminológicos desarrollados a partir de las teorías de la reacción social, especialmente a partir de la teoría del etiquetamiento, las que centran su objeto de estudio no ya en las causas o factores que inciden en la conformación del hombre delincuente, sino básicamente en el estudio de los mecanismos sociales, formales e informales, oficiales o no, que generan y reproducen procesos de criminalización arbitrariamente selectivos y altamente violentos.

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Múltiples estudios, tanto en los países centrales como en los países subdesarrollados referidos al análisis de los procesos de creación de la ley penal así como al funcionamiento de los subsistemas de justicia penal: sistema policial sistema judicial, sistema penitenciario y hasta militar, caracterizan a esas instituciones como entes altamente burocratizados y represivos, con fines diferentes y hasta contradictorios entre sí, y que, como se dijo anteriormente realizan su función cotidiana al margen de las disposiciones programáticas fundamentales.

Todo esto ha llevado a una pérdida de confianza por parte de los ciudadanos en los órganos públicos y al desbordamiento del Estado de derecho, lo que se pone en evidencia con un simple acercamiento analítico al funcionamiento de las instituciones y a la clientela del sistema penal.

Al respecto, el Dr. Zaffaroni expresa: "La verificación de esta contradicción requiere demostraciones más o menos finas en algunos países centrales, pero en América Latina su verificación solo demanda una observación muy superficial, el dolor y la muerte que siembran nuestros sistemas penales están tan perdidos que el discurso jurídico penal no puede ocultar su desbaratamiento valiéndose de su vestido artesanal de racionalizaciones reiterativas; nos hallamos frente a un discurso que se desarma al más leve roce con la realidad" (En busca de las penas perdidas, pág. 16).

Ante esta realidad se erigen los principios del derecho penal liberal y la ideología de los derechos humanos, contenida en los instrumentos internacionales, y ratificados por la mayoría de los países latinoamericanos concretamente en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 1969, como marco de referencia material propicio, para una aproximación al estudio de las instituciones procesales, pero sobre todo, como punto de referencia que permite constituir a las garantías penales como principios que limiten la irracionalidad, legitimidad e incoherencia del sistema penal en América Latina.

Al respecto se ha dicho: "Es absurdo pretender que los sistemas penales respeten el principio de legalidad, el de reserva, el de culpabilidad, el de humanidad, cuando sabemos que, estructuralmente, están armados para violarlos a todos. Lo que puede lograrse y debe hacerse es que la agencia judicial ponga en juego todo su poder en forma que haga descender hasta donde su poder se lo permita el número e intensidad de esas violaciones operando como contradicción dentro del mismo sistema penal y obteniendo de este modo una constante elevación de los niveles de realización operativo real de estos principios. Cada caso que el poder de las agencias no judiciales somete a la agencia judicial, debe decidirse conforme a la regla de "violación mínima-realización máxima de los principios garantizadores penales" (Op. cit. pág. 243).

Se ha de tener en cuenta para cumplir con lo anterior, que los derechos humanos tal y como se consagran en los instrumentos internacionales no son una mera "ideología instrumental" sino un cierto grado de conciencia más o Page 96 menos universal, que constituye una ideología programática para toda la humanidad, entendiendo que un programa es una anticipación, y que por lo tanto no significa que esté realizado, sino que debe realizarse, como transformación social y por supuesto también como transformación individual.

Partiendo de los anteriores presupuestos teórico-prácticos y ante el resurgimiento de diversos movimientos reformistas en la región con objetivos políticos diferentes, y hasta disímiles, se inició el trabajo sobre el Ministerio Público y la Defensa Pública desde una perspectiva integradora, es decir analizando su propia y particular problemática, pero considerando sus relaciones e integración con el resto del aparato penal y del Estado en general, de tal forma que permitiera obtener una visión globalizante del sistema procesal Latinoamericano y del Estado de derecho en general, y sobre todo de las estrategias y formas punitivas que ejecutan los países latinoamericanos para enfrentar el problema del delito, en su persecución y castigo.

El estudio en cuestión se planteó desde tres puntos de vista:

1. El análisis del modelo de enjuiciamiento penal: Se pretendió estudiar las características de cada uno de los sistemas procesales, a fin de determinar sus rasgos inquisitivos y/o acusatorios para comprender la realización al menos en el campo normativo de los presupuestos del derecho procesal garantista.

2. El análisis de la situación y organización institucional: La ubicación institucional del órgano requirente y a la vez la estructura institucional que realiza el principio de inviolabilidad de la defensa, especialmente el caso de la defensa pública, como única forma a través de la cual es posible proveer de asistencia jurídica a personas que por razones económicas, culturales, etc., no puedan, o no quieran nombrar un defensor privado, se estudiaron cada una de estas instituciones a partir de las funciones procesales asignadas a cada una de ellas en la legislación procesal vigente.

3. Cuestiones de carácter práctico-operativo: Con el fin de establecer el distanciamiento existente entre el discurso formal y la realidad operativa de las instituciones procesales, se estudió cuestiones relativas a la capacitación, sección y nombramiento de los funcionarios que realizan esta función, número de funcionarios, recursos materiales con los que cuentan, etc., así como también la forma como percibe la comunidad jurídica y la ciudadanía en general el rol de estas agencias.

La investigación fue realizada en seis países latinoamericanos: Guatemala, Costa Rica, Panamá, Ecuador, Bolivia y Colombia, y actualmente se espera realizar en Nicaragua y República Dominicana. Fueron elegidos estos países por su ubicación geográfica paradigmática y, en especial por los cambios legislativos y de sistemas proyectados o a proyectarse en cada uno de ellos.

Los resultados de la investigación son en general desalentadores, y no son más que una muestra de las dificultades que enfrenta la justicia penal de la región. Algunos de estos resultados son los siguientes:

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En cuanto al Ministerio Público:

1. Si bien es cierto que de alguna manera, se reconoce a nivel formal, en la Constitución Política o leyes especiales su carácter independiente, no existe en la práctica una verdadera independencia ni funcional ni económica. Sólo Colombia con la creación de la Fiscalía General de la República le asigna a ésta una gestión autónoma, tanto a nivel económico como funcional. En el resto de los países, a excepción de Panamá y Colombia, la adscripción de este órgano a algunos de los poderes del Estado resta independencia funcional.

2. Por otra parte, en ningún país se garantiza la inamovilidad absoluta o relativa de los funcionarios del Ministerio Público. Vale lar pena mencionar que en el caso de Costa Rica se discute actualmente una propuesta en el sentido de incluir en la Ley Orgánica del Ministerio Público una disposición para que el nombramiento de sus funcionarios esté sujeto a período, con lo cual se estaría coartando la independencia del Instituto. A más-que se reconoce de todos los países una interferencia de criterios político-partidistas de la selección y nombramiento de los jerarcas del Instituto, así como en otros funcionarios de nivel inferior.

3. Respecto a la organización del Ministerio Público a partir de secciones especiales dedicadas a ámbitos específicos de conocimiento de delitos complejos, tampoco se conocen experiencias en América Latina, excepción hecha para el caso de asuntos relacionados con hechos referidos al uso ilícito de sustancias psicotrópicas.

   En el caso de Bolivia, se ha extraído de la organización del Ministerio Público secciones especiales para cumplir con esa función, otorgándole recursos humanos y materiales propios, así como una reglamentación laboral diferente al resto de sus colegas quebrantándose de esta manera, los principios de unidad y jerarquía que deben regir la función requiriente.

4. En cuanto a las relaciones del Ministerio Público con la policía, éstas son complejas y confusas en los países estudiados: aún cuando formalmente el Ministerio Público está facultado para dar órdenes de servicio a la policía, esta subordinación no es absoluta, pues la policía, depende funcional y administrativamente de otra institución, con características poco específicas que hace que se presenten conflictos en el cumplimiento de las órdenes emitidas.

   En este aspecto, debe reconocerse que la policía mientras exista tiene como función garantizar en forma inmediata el orden público y por ello interviene básicamente en los delitos tradicionales y en los lugares públicos; en estos casos el Ministerio Público, actúa como asistente y contra los técnicos de la policía. Mientras que en delitos complejos la investigación recae sobre los funcionarios del Ministerio Público, pues se requiere de conocimientos técnicos complejos, no sólo jurídicos sino de otras ramas del conocimiento. En definitiva generalmente, que se presenta por el desdoble de funciones y el choque de jerarquías, cuando la policía debe obedecer a jerarquías diferentes Page 98 se traduce en una ineficiencia del código policial respecto a los fines del sistema de justicia penal.

5. Por otra parte, no existe una información penal, por lo cual no se producen respuestas correlativas de las autoridades respecto a la problemática de la criminalidad y el control punitivo estatal.

   Esta información debería ser tanto de carácter administrativo como técnico, de manera que permita la elaboración de políticas criminales coherentes con la realidad social, en donde se definan las prioridades en las estrategias de prevención y represión, así como en la definición de la organización judicial pertinente. Se permitiría de esta manera encauzar la actividad punitiva estatal a aquellos hechos ilícitos que causan un verdadero daño social, económico y político, tales como la corrupción administrativa, el delito ecológico, la adulteración de sustancias alimenticias, etc., adecuando la ley penal y proveyendo de recursos investigativos y materiales idóneos al ente acusador, que le permitan controlar con eficacia la llamada defensa no convencional.

6. En la mayoría de los países imperan procedimientos escritos, los jueces resuelven por lectura del expediente lo que permite que sobre la base de actos compilados durante la instrucción se fundamente la sentencia. Generalmente se trata de pruebas aportadas por la policía violándose de esta manera garantías fundamentales del proceso penal. Se exceptúa de esta norma Costa Rica.

7. Rige en todos los países el principio de legalidad criminal no conociéndose el principio de oportunidad. A pesar de que la práctica procesal sigue demostrando los altos grados de selectividad arbitraria en la persecución penal lo que debería llevar al replanteamiento del procedimiento penal, incorporando criterios reglados de oportunidad en el ejercicio y promoción de la acción penal con lo cual se permitiría fortalecer el aspecto cualitativo de la administración de justicia penal, controlar y legitimar en cierto grado los procesos de selección de los clientes del sistema penal y también dirigir la actividad acusatoria del estado hacia hechos de mayor relevancia y daño social. Por supuesto el remedio es parcial. Los delitos de cuello blanco seguirán siendo de cuello blanco, hasta cuando varié la práctica procesal y sobre todo la costumbre de los funcionarios judiciales.

8. Tampoco se reconoce en la legislación procesal de los países estudiados, conforme al principio del monopolio de la acción penal, la celebración de acuerdos entre el Ministerio Público con el imputado y su defensor, con o sin participación de la víctima, excepción hecha para el caso de Panamá en algunos delitos de poca monta, el caso de Costa Rica en la legislación sobre psicotrópicos y de Bolivia también respecto al "pisacoca".

   Actualmente se reconoce la importancia de introducir a la victima como protagonista principal del conflicto penal y tender en ciertos casos delictivos a que la reparación prevalezca sobre la pena. Se reconoce que una decisión en este sentido junto a los criterios de oportunidad, y despenalización implicaría Page 99 el descongestionamiento del sistema penal, y lo que es más urgente, permitiría que el sistema penal se ocupe con propiedad de los casos más graves e importantes que ingresan o deberían ingresar al sistema de justicia penal.

   Es importante señalar que la introducción de criterios de oportunidad, y reparación, requieren previamente de la consolidación del Ministerio Público como un órgano funcionalmente autónomo y por supuesto de una correcta homologación jurisdiccional en todas las decisiones que afecten libertades individuales fundamentales y la legalidad del proceso penal.

9. A pesar de que la ley en la mayoría de los países estudiados consigna el principio de imparcialidad del Ministerio Público, la práctica procesal demuestra que su actuación está dirigida básicamente a aportar pruebas incriminatorias y no así al aporte de pruebas de descargo conforme a su función de averiguación de la verdad histórica, notándose una tendencia especialmente persecutoria de parte del Ministerio Público, violándose de esta manera el principio de imparcialidad y objetividad de la persecución penal.

En cuanto a la Defensa Pública:

Conforme al principio de contradicción y al de igualdad de oportunidades, se reconoce el derecho del imputado al ejercicio de su defensa material (derecho de resistir la imputación y por tanto derecho de ser oído durante todo el procedimiento y el de contar con una defensa técnica, que significa el completar la capacidad del imputado, mediante su derecho a designar un defensor que lo asesore técnicamente de manera de poder contrastar idóneamente la acusación estatal, surgiendo así la necesidad y la obligatoriedad del Estado de ofrecer los servicios de defensa pública para aquellos imputados que no puedan o de hecho no designen defensor.

Al respecto, los datos de la investigación demostraron que:

1. En todos los países se reconoce a nivel constitucional el principio de inviolabilidad de la defensa y la garantía de la defensa en el procedimiento penal, y como uno de sus elementos del derecho del imputado a la asistencia técnica del defensor.

   Bolivia, Ecuador y Panamá contienen a nivel constitucional la figura del defensor y las funciones a él atribuidas.

   El derecho de defensa, sin embargo, se ve seriamente limitado en la legislación de excepción y sobre todo en la legislación relativa a drogas, lo cual se refleja en un cambio brusco de la distribución de presos por categorías de delitos comprendidas en la ley de excepción.

   En Ecuador y Colombia, aparecen en primer lugar de las estadísticas penitenciarias, los delitos contra la salud, en Bolivia ocupa el segundo lugar y en los demás países el tercer lugar. Se debe hacer notar que en Guatemala, donde no ha sido ratificada una legislación de excepción referida al ámbito de las drogas, no se presentan cambios en el tipo de delitos representados en las estadísticas oficiales.

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   Por otra parte, los sujetos prisionalizados por estos hechos, representan a los sectores de la población del más bajo nivel socio-económico. También como excepción a esta regla de la garantía de la defensa, está el sistema contravencional y la justicia de menores en los países estudiados.

2. En los países en donde impera el sistema procesal escrito, la garantía de la defensa es en mayor medida irrealizable, dada la dificultad de su ejercicio dentro de un proceso penal restringido para las partes.

3. Se conoce en los países estudiados dos sistemas de defensa: honorífico y estatal. En el primero, caso de Guatemala y Bolivia, el juez nombra un abogado que no percibe salario por la defensa. En el segundo, el de gestión estatal, Panamá, Colombia, Costa Rica y Ecuador, se nombran funcionarios estatales para cumplir esta labor. Algunos países como Bolivia, Colombia y Ecuador, combinan estos sistemas. En el caso de Guatemala, Panamá y Ecuador, se permite el funcionamiento de bufetes populares organizados por las facultades de derecho, los cuales generalmente, no cumplen á cabalidad con las funciones procesales asignadas al defensor.

4. En todos los países se demostró la deficiencia del servicio de defensa, no importando el sistema adoptado, tanto por la organización del servicio como por la falta de recursos materiales y de capacitación de sus funcionarios, lo cual se manifiesta entre otras cosas en los ineficientes procesos de nombramiento, capacitación e inmovilidad en el cargo de defensor.

5. Tampoco se prevé en ningún país otros servicios distintos a los jurídicos para prestar asistencia técnica al imputado, perjudicándose con ello la máxima del equilibrio procesal y de la igualdad de posiciones, ya que la policía, los peritos, y los técnicos, están generalmente en manos del Ministerio Público o del Juez, debiendo los defensores públicos recurrir a estos mismos órganos para recabar sus propias pruebas.

6. Una situación especial es la de la intervención del intérprete en el proceso penal, pues si bien esta intervención del intérprete en el proceso penal está reconocida tanto en la legislación internacional como en la legislación interna de los países estudiados, en la práctica el intérprete se convierte en un auxiliar del Juez y no del imputado para que éste pueda comprender el rito procesal y pueda asumir y posibilitar su propia defensa material. En los países latinoamericanos donde coexisten diferentes etnias y grupos culturales diferenciados esta garantía se convierte en fundamental para que quien no conozca la lengua oficial del proceso pueda comprender la imputación a él dirigida y el rito procesal a que es sometido.

7. No se prevé en ningún país la asistencia del defensor en la etapa de la investigación o detención policial, ni en la etapa de ejecución penal, así como tampoco a favor de las víctimas.

8. No existe en ninguno de los países estudiados servicios especializados de defensores para el caso de la defensa de grupos especialmente vulnerables por sus características culturales o su marginalización social, como para el caso de comunidades indígenas, menores, mujeres, o grupos diferentes en general.

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A modo de conclusión

Conforme la descripción anterior respecto a la legislación y a la práctica que rige la función del órgano requirente y la del servicio de la defensa pública en América Latina, se plantean serias preocupaciones en cuanto a la orientación que debe seguir la política criminal latinoamericana, fundamentalmente en lo que respecta a la reforma procesal penal, y la forma como ésta debe ser materializada para que se alcance realmente una máxima realización de las garantías penales y una mínima violación de las mismas, al menos dentro del sistema de justicia penal, de tal manera que éste sirva de contención a los abusos y excesos de otros órganos del Estado.

Si bien es cierto, la situación del órgano requirente es preocupante en todos los países, el estudio realizado demostró, que tanto a nivel de desarrollo político institucional, así como a nivel académico, el tema de la defensa y de su obligatoriedad por parte del Estado, no ha sido ampliamente discutido ni parece despertar especial preocupación en la mayoría de las reformas procesales planteadas actualmente.

La mayoría de las propuestas de reforma giran en torno al juez, al Ministerio Público, hasta la policía, en una pretensión por legitimar y racionalizar la actuación de estos órganos, pretendiéndose a través de ellos se garanticen las libertades individuales y el logro de la seguridad ciudadana y la paz social.

Se replantea entonces a partir de este enfoque y la necesidad de situar en el centro de la discusión al imputado, y sobre todo a la organización institucional que le permita hacer efectivos sus derechos fundamentales, especialmente el derecho a una defensa técnica dentro del proceso penal, a fin de garantizar este derecho desde dos perspectivas:

1. Como un derecho de la persona reconocido constitucionalmente y como un derecho público que debe ser reconocido en cualquier momento del desarrollo del proceso; y

2. Como un requisito establecido por el legislador para un correcto desenvolvimiento del proceso; en fin como una garantía para la legitimidad y racionalidad del propio proceso penal.

Si a esta falta de organización de servicios estatales corporativos que brinden asistencia técnica jurídica requerida en el proceso, se le añade la enorme selectividad en la actuación del sistema de justicia penal, que persigue y castiga a los más débiles y marginados, tanto económica como social y culturalmente, se comprueba como la desigualdad, la marginalización y la violencia social se trasladan al ámbito del proceso penal, participando éste en la reproducción de la injusticia social.

Si como se ha visto la defensa técnica es casi inexistente o sumamente débil en relación al Ministerio Público y al Juez en la mayoría de los países latinoamericanos, se podría concluir que el proceso penal de la región es la más de las veces un verdadero fraude procesal puesto que a la base del proceso penal Page 102 moderno está el concepto de contienda o controversia a través del cual se expresan los valores democráticos referidos al respecto a la persona del imputado, a la igualdad entre las partes de la contienda y a la necesidad práctica de la refutación de la pretensión punitiva y de su exposición al control de parte del acusado.

Para que la contienda se desarrolle realmente y en paridad de armas es necesaria la perfecta igualdad entre las dos partes, y esto exige que el imputado sea asistido por un defensor que esté en grado de competir, con el Ministerio Público. Ya el derecho penal garantista reivindicó la intervención del imputado y su defensor en toda la actividad procesal, planteándose desde entonces la figura del Ministerio Público de la Defensa.

Es posible entonces concluir que la ruta de las reformas penales debe ser fundamentalmente antropológica, en busca de una mayor y progresiva ampliación en el ejercicio de los derechos de la defensa, lo cual debe repercutir no sólo en la reforma procesal sino en el derecho penal sustantivo, en la organización de la administración de justicia, en las garantías de la ejecución penal y por supuesto en el ejercicio de la actividad policial.

Finalmente, cabe reflexionar sobre la urgencia de instituir mecanismos operativos que permitan la despenalización y desinstitucionalización dentro del sistema de justicia penal.

Las propuestas referidas a los límites de la prisión preventiva y a la institucionalización de medidas alternativas de esta prisión, evitarían que ésta no se siga utilizando como una pena anticipada y sólo así se haría posible la realización de la legislación del proceso penal y del principio de inocencia.

Igualmente es urgente, buscar métodos alternativos o sustitutivos a la pena de prisión, la cual se ha constituido en nuestro país, lamentablemente forma de sanción penal tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo.

Deben proveerse mecanismos reales para alcanzar una verdadera humanización y proporcionalidad y legalidad de la sanción penal de manera de alcanzar los objetivos del Derecho Penal Moderno. Y en este aspecto, los actores procesales deben asumir una actitud vigilante y controladora permanente para garantizar la legalidad de la ejecución penal, conforme a los anteriores principios.