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Las claves histórico-normativas de la pluralidad de registros de cajas de ahorros

1. El carácter crediticio y empresarial de las cajas de ahorros

1.1. El proceso de acentuación del aspecto financiero de las cajas

De la pluralidad de registros en los que actualmente se inscriben las Cajas de Ahorros, el primero en aparecer históricamente, es el Registro administrativo de ámbito estatal. Vinculado al proceso de autorización de las Cajas, este Registro se muestra como un instrumento de intervención administrativa en su creación y desenvolvimiento operativo.

Aunque hoy resulta claro que esta intervención se funda en el carácter de las Cajas de Ahorros como entidades de crédito (arts. 28.1 y 43.1 de la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito, en adelante, LDIEC), a lo largo de la farragosa historia legislativa de las Cajas se ha producido una alternancia, cuando no una coexistencia,de títulos de intervención, que se explica por la peculiar idiosincrasia tipológico-funcional de las Cajas de Ahorros. 1. Sobre ellas se han sucedido el Protectorado público correspondiente a su carácter de fundaciones benéficas, y las potestades administrativas establecidas en la normativa sobre entidades financieras. El tránsito de uno a otras no ha sido lineal ni armónico, lo que explica que hasta hace no mucho tiempo, algún autor considerase subsistentes sobre las Cajas, las prerrogativas administrativas derivadas de la aplicación de la vieja normativa de instituciones de Beneficencia particular 2. Sin embargo, ya antes de la actual Ley de Fundaciones parecía mejor fundada la opinión contraria, que entendía que los poderes que la administración ostenta sobre las Cajas de Ahorros son, exclusivamente, los que le asigna la disciplina de ordenación crediticia 3.

En cualquier caso, por lo que se refiere al aspecto de la intervención administrativa que nos ocupa, resulta significativo que el origen de la inscripción obligatoria de las Cajas se remonte a una disposición con fines de ordenación y control de entidades financieras (Real Decreto-Ley de 9 de abril de 1926). La potencial diversidad de títulos interventores 4, se ha expresado en los posteriores traspasos de la competencia sobre la autorización y el registro administrativo de las Cajas, hasta encontrar éste su localización actual (el Banco de España), a través de un tortuoso proceso que, pese a sus ambigüedades, conduce imparablemente a acentuar el aspecto financiero de las Cajas y a fundamentar en él la intervención administrativa 5.

Las primeras Cajas de Ahorros españolas se crean en la tercera década del siglo XIX, por iniciativa privada, con la finalidad de combatirla usura y de fomentar el hábito del ahorro en las clases menos acomodadas (finalidad benéfica o benéfico-moral). La idea es que el dinero depositado por éstas permita sostener el Monte de Piedad, admitiendo sólo el ingreso de las cantidades necesarias para que con el saldo positivo de la diferencia entre el interés cobrado a los deudores con garantía prendaria y el que se abone a los impositores, se satisfagan los gastos indispensables de administración y contabilidad. Así lo dispone aún el artículo 5 del RD de 29 de junio de 1853, primera de las disposiciones en las que el estado asume una actitud acusadamente intervencionista sobre las Cajas y los Montes de Piedad con el fin, esencialmente pragmático, de orientar la inversión de sus excedentes a la financiación pública 6.

Esta disposición representa también el primer intento, infructuoso en la práctica, de uniformizar (publificando) el régimen jurídico de las Cajas, con una minuciosa reglamentación de su organización y funcionamiento. Su calificación como establecimientos de beneficencia (y más precisamente, municipales), que arranca del Real Decreto de 8 de septiembre de 1836, explica el mantenimiento del protectorado del Ministerio de la Gobernación, no obstante las competencias de intervención atribuidas al Ministro de Hacienda; y en buena medida, está en la base de la disputa acerca del carácter público o privado de las Cajas de Ahorros españolas,hoy prácticamente superada en favor de este último. La calificación iuspublicística de las Cajas resultaría sustancialmente rectificada a través de la Ley de 29 de junio de 1880, que extingue las competencias sobre su funcionamiento atribuidas al Ministerio de Hacienda y restituye a las Cajas ...

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