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Las competencias autonómicas y locales en relación con la gestión pública de los asuntos religiosos

1. Introducción

La Constitución de 1978 inició la descentralización del poder político territorial, al definir el Estado español mediante principios como los de unidad, autonomía y reconocimiento de las nacionalidades y regiones. El principio de unidad significa que la soberanía reside en el pueblo español, pero la unidad no se concibe en términos de uniformidad sino de integración de todos los entes territoriales que configuran el Estado.1 Por su parte, el principio de autonomía sirve para que el poder de las comunidades autónomas constituya un poder político que implica «la capacidad de cada región y nacionalidad para decidir cuándo y cómo debe ejercer sus competencias».2 Finalmente, con el reconocimiento de las nacionalidades y regiones se ha concluido que España «no es una realidad uniforme, sino plural, puesto que se encuentra integrada por realidades nacionales distintas».3

Pues bien, es preciso preguntarse si el bloque normativo que conforma el derecho eclesiástico vigente —la Ley orgánica 7/1980, de 5 de julio, de libertad religiosa (LOLR), y los respectivos acuerdos de cooperación con las confesiones— se inspiró en estos tres principios o si, por el contrario, permaneció al margen. Responder esta cuestión previa es importante si queremos entender después —en el epígrafe 3— cuáles son los títulos competenciales que permiten a las comunidades autónomas y a los entes locales incidir en el desarrollo de los derechos de la libertad de religión, incluso los que el Estado ha pactado con la Santa Sede y las minorías no católicas.

2. La descontextualización de la LOLR y los acuerdos de cooperación

En nuestro sistema de fuentes del derecho, la categoría propia de la ley orgánica está prevista, entre otras funciones, para desarrollar los derechos fundamentales y las libertades públicas. Según la jurisprudencia constitucional y la doctrina más reciente, el ámbito material de la ley orgánica es restringido y su uso excepcional para no petrificar el ordenamiento jurídico.4 Esto se explica, fundamentalmente, porque la misión de esta pieza del sistema de fuentes es desarrollar directamente los derechos fundamentales, es decir, desarrollarlos en lo que es estrictamenteesencial, sin que pueda considerarse que forman parte de la reserva material del artículo 81.1 CE concreciones técnicas o segundas (que no son necesarias para dar efectividad al derecho).

Como sucede con los demás derechos y libertades, el desarrollo directo de la libertad religiosa no es lo mismo que la regulación de su ejercicio, puesto que ésta se instrumenta mediante ley ordinaria, ya sea estatal o autonómica. Así pues, en principio cabría preguntarse si los artículos 5, 7 y 8 LOLR forman parte del desarrollo directo de la libertad religiosa, si son imprescindibles para dar operatividad a esta libertad y si, a diferencia de los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 LOLR, son su primera concreción.5 Aún más: los artículos 5, 7 y 8 LOLR ¿formarían parte del contenido esencial o nuclear de una libertad como la religiosa? ¿Es necesaria una regulación de tipo orgánico para establecer un registro público —como es el Registro de entidades religiosas— o una comisión asesora? Hay que tener en cuenta que tanto el artículo 5...

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