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Un caso concreto: La infraestructura portuaria

1. Algunas nociones previas: elementos conformadores de los puertos

En los puertos se ha producido tradicionalmente una clara interconexión de las técnicas de obra pública, dominio público y servicio público, según reconoce la doctrina más caracterizada 1. Ahora bien, la aprobación de la Ley 24/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 2, lleva a plantearnos en qué medida esta afirmación sigue estando vigente. De esta nueva regulación se pueden destacar tres vertientes: en primer lugar, la existencia de una organización que coordina los distintos usos y actividades que se desarrollan en el ámbito portuario; en segundo lugar, un conjunto de bienes, instalaciones y obras que sirven de soporte físico a la realización de dichas actividades y que se someten a un régimen especial de protección, el dominio público; y, en tercer lugar, la prestación de una serie de actividades de carácter económico que, fundamentalmente, facilitan las operaciones de tráfico portuario 3. En estas últimas sería de esperar que hiciera su aparición el servicio público, pero el espíritu pseudo liberalizador de la LP prefiere dejarlo a un lado. Veamos todo ello separadamente.

A) Reorganización del servicio: Las Autoridades portuarias

La Ley de Puertos introduce un nuevo modelo organizativo en los puertos estatales con la creación de una pluralidad de Autoridades Portuarias 4. El carácter híbrido del ordenamiento que las regula (público y privado) y la vocación empresarial que se pretende introducir, permite encuadrarlas en la forma de entidades públicas empresariales prevista en la LOFAGE 5. En cualquier caso siguen siendo un ejemplo más de la privatización en lo organizativo que tan bien ha estudiado nuestra mejor doctrina y que encuentran en el principio de eficacia su mayor justificación 6.

Las Autoridades Portuarias tienen personalidad y patrimonio propios, independientes de los del Estado, y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, quedando sometidas, sin perjuicio de su autonomía de gestión, tanto a la tutela y fiscalización tanto del Ministerio de Fomento, como a la de Puertos del Estado (art. 26 LP), que es otra entidad de su misma naturaleza que actúa a modo de holding sobre las mismas 7.

En línea con la evolución que presenta la administración instrumental en nuestro país, se pretende eludir la aplicación del Derecho administrativo, aunque sin conseguirlo plenamente, configurando un ordenamiento ad hoc, híbrido entre lo público y lo privado, en cuya virtud las Autoridades portuarias actuarán con sujeción al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación, salvo el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento les atribuye (art. 35.2 LP) 8.

A las Autoridades portuarias se les habilita con un conjunto de competencias que, por lo que aquí interesa, van a desplegar sus consecuencias sobre dos esferas distintas: la de los bienes (especialmente el dominio público) y la de las actividades (en general, servicios portuarios y actividades comerciales e industriales) 9.

Dentro de la esfera de los bienes, ocupan un papel central las potestades atribuidas a dichos entes en relación a los bienes de dominio público, en particular (art. 37 LP, según redacción dada por L. 62/97): 1) ordenar los usos en la zona de servicio de cada puerto [apartado d)]; 2) otorgar las concesiones y autorizaciones 10 [apartado l)]; 3) elaborar y mantener actualizados los censos y registros de usos del dominio público [apartado l)]; 4) recaudar los cánones o precios públicos por las concesiones y autorizaciones otorgadas [apartado m)]; 5) ejercicio de las potestades de administración, defensa policía, investigación y recuperación posesoria que la Ley de Costas otorga a la Administración del Estado (art. 49.2 párrafo 2.º LP); 6) aplicar el régimen sancionador y adoptar las medidas necesarias para la protección del dominio público portuario [apartado m)]; 7) declaración de innecesariedad de los bienes demaniales para su posterior desafectación por el Ministerio de Fomento (art. 49.4 LP) 11.

Por lo que respecta a la esfera de las actividades, ocupan un lugar destacado los denominados servicios portuarios, en relación a los cuales pueden señalarse las siguientes potestades (art. 37 LP): 1) la gestión, administración o control sobre los mismos [apartado b)]; 2) redactar los pliegos de cláusulas de los respectivos servicios; 3) aprobar las tarifas de los diferentes servicios que presten directamente, así como su aplicación o recaudación [apartado k)]; 4) suscribir los contratos de prestación de los servicios portuarios en la zona de servicio del puerto de conformidad con los criterios que establezca Puertos del Estado, en su caso [apartado l)]; 5) informar sobre el Reglamento General de Ser...

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