La contraloría general de la República

AuthorAlcides Antúnez Sánchez - Amed Ramírez Sánchez
PositionProfesor Auxiliar de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales Universidad de Granma - Profesor Asistente, Universidad de Granma
Pages73-112
73
La Contraloría General
de la República
Recibido el 6 de abril de 2016
Aprobado el 15 de octubre de 2016
MSc. Alcides Antúnez Sánchez
Profesor Auxiliar de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
Universidad de Granma
MSc. Amed Ramírez Sánchez
Profesor Asistente, Universidad de Granma
RESUMEN
El artículo presenta un estudio del control administrativo
realizado a los organismos de la Administración Pública por el
órgano de control supremo constituido en Cuba, a partir del
análisis histórico, teórico, legislativo del desarrollo y evolución del
control a través de la auditoría pública y la función inspectiva con
acciones de control gubernamental y fiscalización. Para ello se
realiza un estudio del desarrollo que ha tenido la ordenación
jurídica del control público y de los mecanismos que han sido
implementados en cada etapa analizada, dirigidos en esencia al
control del patrimonio del sector estatal al ser este mayoría y la
necesidad de su reconocimiento en la Constitución de la
República. A tales efectos, para desarrollar todo este análisis se
utilizaron los métodos teóricos de investigación como el
exegético-jurídico, el histórico-lógico, el de inducción-deducción y
el de análisis-síntesis.
PALABRAS CLAVES
Auditoría pública, función inspectiva, fiscalización, Estado
vigilante.
ABSTRACT
The article present a study of the administrative control
accomplished to the organisms of the Public Administration by
the organ of supreme control constituted in Cuba, as from the
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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historic analysis, theoretic, legislative of development and
evolution of the control through the public audit and the show
inspectiva with actions of governmental control and financial
direction. A study of development accomplishes itself for it
that the juridical sorting of the public and mechanisms control
that they have been implemented in each stage examined,
directed in essence to the control of the patrimony of the public
sector to the being has had this majority and the need of its
recognition in the Constitution of the Republic. They utilized to
such effects, in order to develop all this analysis the theoretic
fact-finding methods like the exegetic juridical, the historic
logician, the one belonging to induction deduction and the one
belonging to analysis synthesis.
KEY WORDS
Public audit, show inspectiva, financial direction, alert State.
SUMARIO:
1. Prólogo. 2. Criterios doctrinales acerca del control
público. 2.1. Algunos criterios doctrinales del control
público en América Latina. 3. El control público en Cuba.
3.1. El proceso revolucionario y la nacionalización. 3.2. La
Oficina Nacional de Auditoría. 3.3. El Ministerio de
Auditoría y Control. 4. La Contraloría General de la
República. 5. Consideraciones finales.
1. Prólogo
Cuba, en su condición de Estado socialista, al amparo del
texto constitucional, impone la regulación de mecanismos de
control para garantizar la adecuación de los poderes públicos
que la propia Constitución es garante para el correcto uso del
patrimonio público. El desarrollo social de las últimas décadas
ha sido un factor determinante en la definición del rol de lo
público como mecanismo de dirección y control social.
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Esta situación se debe en buena medida a que el contenido
de la actividad administrativa y la propia concepción de la
Administración Pública han sido dos conceptos variables y no
uniformes, consustanciales con el tiempo, al escenario
geográfico, al régimen sociopolítico y en especial referencia
dentro de este, a la intervención del Estado en las relaciones
sociales en sus distintas modalidades.
A la Contraloría General, luego de su creación le
corresponderá velar por la buena gestión y la juricidad del
patrimonio público, al ejercer el control fiscal. En el
ordenamiento jurídico cubano, el texto constitucional adolece
del reconocimiento tácito de este órgano supremo de control,
lo que le resta garantía constitucional de su autonomía como
órgano constitucional, como parte del poder ciudadano. Ello
permite afirmar que la Contraloría General no es
Administración Pública, aunque el control sea parte de la
función administrativa. El objetivo es demostrar la necesidad
de reconocer a la Contraloría General dentro del texto
constitucional en relación con la actividad de control
administrativo que esta ejecuta como órgano de control, a
partir de su evolución histórica y normativa que han tenido los
mecanismos de control público en la nación cubana.
2. Criterios doctrinales acerca del control público
La doctrina del Derecho Púbico señala que el asidero jurídico
del órgano de control público que ejercita la función inspectiva
y la auditoría pública se regula en el texto constitucional en el
Estado de Derecho, ello permite demostrar la existencia de
mecanismos de control que hacen efectivos los principios y
valores en el desarrollo normativo del Estado. El control en sí,
es uno de los elementos que integran y definen el Estado de
Derecho y el Estado democrático. Este control, desde una
perspectiva conceptual, no es más que la actividad de
“comprobación, inspección, fiscalización e intervención”, lo que
en el ámbito jurídico se expresaría en “un acto o procedimiento
por medio del cual una persona o un órgano debidamente
autorizado para ello examina o fiscaliza un acto realizado por
otra persona u órgano, a fin de verificar si en la preparación y
cumplimiento de dicho acto se han observado todos los
requisitos que exige la ley”.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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La doctrina señala que el concepto del control constituye uno
de los paradigmas de la democracia incorporada al Estado, y
la norma jurídica es el límite del control de poder, lo hace
susceptible de su verificación, por lo que es sustancial en la
democracia. Por ello el derecho es un elemento difícil de
conceptualizar; a partir de su etimología se constata que
existen diversas palabras que le definen como: rectus,
directius, justitia, jus, juris, rectum, aequm, atis, todas ellas
refieren derecho, recto, justicia, equidad, etcétera. Ya en
Roma se le señalaba como arsboni et aequi.
KELSEN definió al control como un orden coactivo de la
conducta humana.1 GARCÍA MÁY NEZ, considera que es un
conjunto de normas impero-atributivas que en cierto momento
histórico y en un determinado territorio, quienes detentan el
poder juzgan obligatorias para el resto de la colectividad.2
DWORKIN estimó que el Derecho es un concepto
interpretativo.3 Desde la perspectiva de la sociología, se
analiza lo que señala LASALLE, quien considera que la
Constitución es la suma de factores reales de poder que se
trocan en factores jurídicos, para este autor el Derecho es la
suma de los factores reales del poder.4
Entonces, el control no es más que el vehículo efectivo de la
limitación del poder, considerando, dentro de este, a todas las
formas e instrumentos que posee el sistema político y jurídico
para supervisar el ejercicio de los poderes públicos; se
expresa en actos o normas a partir del texto constitucional,
entendiendo que estas últimas son una expresión
precisamente de su actividad jurídica a través del desarrollo
normativo, el mismo es ejecutado por la Administración
Pública a través de los órganos que ella les otorga este
ejercicio del poder público.
1KELSEN, Hans, Teoría general del Derecho y del Estado, 2da edición,
UNAM, México, 1988, pp. 22 y ss.
2GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al estudio del Derecho, 41ra edición,
Editorial Porrúa, México, 1990, p. 37
3DWORKIN, Ronald, El imperio de la Justicia, Editorial Gedisa, España, 1988,
pp. 72, 287-288.
4LASALLE, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, Editorial Panamericana,
Colombia, 2002, pp.14-15.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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La etimología latina le define desde la época medieval como
contra rotulum, en Francia se le consideró como contre-lore
(contralibro) libro registro, término que con el transcurrir del
tiempo se popularizó hasta nombrarlo con las definiciones de
fiscalizar, dominar, someter, etcétera. El catedrático
CABANELLAS consideró que el término de control es mejor
reconocerle como: comprobación, fiscalización, intervención,
registro, vigilancia, mando, gobierno, predominio, hegemonía,
supremacía, dirección, guía, freno, contención, regulador,
factor, causa.5
Su naturaleza jurídica está concebida a partir de que el
control es un sistema de verificación y corrección de la
legalidad que evalúa el principio de juridicidad, está
directamente vinculado al concepto de Estado de Derecho, y
ciertamente se relaciona asimismo, con la democracia como
forma política de gobierno nacional. Sus características
serían: está requerido para su ejercicio de la independencia
necesaria que le otorga el modelo democrático, traducido en
una serie de garantías como son independencia, objetividad y
respeto para la realización de esta labor, al señalarse por
MÁRQUEZ PIÑEIRO.6
En sí, el control es un mecanismo de contención para la
extralimitación en el uso de los poderes públicos, que se
constituye en un amparo para los administrados. En el marco
de un Estado de Derecho, implica que la Administración en su
organización, funcionamiento, relaciones con la comunidad y
su personal, están subordinados al ordenamiento jurídico, el
que deriva directamente de un marco constitucional. Las
normas jurídicas deben someterse a la Constitución Política y
a estas deberán someterse, a su vez, las normas que derivan
de la potestad reglamentaria.
Entonces el Derecho, analizado desde la perspectiva del
control, es considerado como una herramienta y, a la vez, una
técnica. Es instrumental puesto que juridifica las conductas
impuestas como obligatorias a los agentes sociales, en
5CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, 11na edición,
Editorial Heliasta S.R.L., España, 1993.
6MÁRQUEZ PIÑEIRO, R., Teoría de la antijuricidad, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, UNAM, México, 2003.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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especial a los agentes de la sociedad, en particular a sus
servidores públicos al imponerle márgenes de actuación que
los convierte en sujetos obligados y, por ende, en objetivos de
control por excelencia. Como técnica, el Derecho delimita los
procesos, métodos y formas de actuación de los entes
controlados cuando estos ejecutan sus actividades, al decir de
DE LUCA y MÁRQUEZ GÓMEZ.7
El control considera la posibilidad de que los órganos de la
Administración, al ejercer sus potestades, comprometen los
intereses y el patrimonio del Fisco, los que están destinados a
procurar el interés general y el bien común, y eventualmente
pueden afectar los derechos de particulares. Y precisamente,
para evitarlo es que el ordenamiento jurídico contempla el
control. En su ejecución se debe ser imparcial para que el
juicio intelectual que se haga de un acto y de los hechos que
configuran sus circunstancias, derivado de un análisis jurídico
lógico y racional, sea justo para el espíritu del ordenamiento
jurídico, o de la norma específica que clara y directamente le
resulta aplicable al sujeto controlado.
Los autores aprecian cómo a lo largo de su historia, la labor
de control de la Administración Pública ha estado ligada a los
actos de corrupción; se afirma por MÁRQUEZ GÓMEZ que la
corrupción es tan antigua como la humanidad; conductas
como la perversión de la justicia, el causar daño a mujeres y
niños, y la toma de shohadh o regalos, acciones que son
condenadas por la Biblia, en el Código de Manú y en el de
Hammurabi. En Grecia y Roma, cunas de la civilización
occidental, se sufrió también el flagelo de la corrupción. En la
primera, los sofistas hacían de lo negro, blanco y de lo blanco,
negro; en la segunda, el pretor VERRES, quien dictaba sus
sentencias según el dinero que le era ofrecido por las partes,
son un claro ejemplo de ello. En su Divina Comedia, DANTE
condena a los barattieri, esto es, a los que aceptan dinero o a
los jueces que venden la justicia; tampoco se puede olvidar el
gran problema de la simonía, que se da durante la Edad
7DE LUCA, J., Introducción al Derecho, Ediciones Tirant lo Blanch, España,
1997; MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel, Función jurídica del control de la
Administración Pública, Serie Doctrina Jurídica, No. 242, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2005, pp. 5-48.
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Media con la venta de indulgencias en el seno de la Iglesia
Católica.8
El artículo aborda el control administrativo no jurisdiccional, el
que puede desde la doctrina del Derecho Público ser interno o
externo, y ser preventivo o a posteriori. Puede, a su vez,
realizarse de propia iniciativa del órgano contralor, o por
requerimiento o denuncia de algún interesado. Este tipo de
control puede estar orientado a la legalidad, al uso de los
recursos y también al cumplimiento de planes y programas,
respecto de sus metas y objetivos que el órgano de control lo
tenga concebido.
En relación con el vínculo se constata las relaciones que
existen entre la materia del control a partir del Derecho
Constitucional como su asidero principal, con el Derecho
Administrativo por las técnicas que de este se apropia, con el
Financiero para el control de las finanzas públicas y con el
Ambiental por ser un bien de uso colectivo, al estar vinculados
al control administrativo que ejecutan los servidores públicos,
tal y como se señalara por DELGADILLO GUTIÉRREZ y SÁNCHEZ
MORÓN.9
Por ser el Derecho unitario, a partir de las demás ramas
que lo integran y lo componen desde las ciencias jurídicas,
esta función de control parte desde la Constitución. Para
ello, se realiza el análisis de la labor que ejecuta la
Contraloría General como órgano de control, este órgano
efectuará auditorías con el objeto de velar por el
cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del
patrimonio público y la probidad administrativa de los
sujetos auditados. Procederá a hacer evaluaciones de los
sistemas de control interno; fiscalizará la aplicación de las
disposiciones relativas a la administración financiera del
Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecución
presupuestaria de los recursos públicos; examinará las
operaciones efectuadas y la exactitud de los estados
8MÁRQUEZ GÓMEZ, D., Ibidem, p. 2.
9DELGADILLO GUTIÉRREZ, L., El sistema de responsabilidades de los
servidores públicos, Ediciones Porrúa, México, 2011; SÁNCHEZ MORÓN,
Miguel, El control de las admi nistraciones públicas y sus problemas,
Ediciones Espasa-Calpe S.A., Madrid, 1991, p. 40.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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financieros; verificará el cumplimiento de las normas
estatutarias aplicables a los funcionarios públicos y formulará
las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los
vacíos que detecte, al decir del criterio de ALDUNATE,
HERNÁNDEZ y LANZ CÁRDENAS.10
Se apropia en su actuar de principios desde el Derecho
Administrativo como el de centralización, descentralización y
la desconcentración, al ejecutar la función de policía
administrativa o coacción, de servicios públicos y de fomento
para alcanzar determinados fines, denominado desde la
doctrina como acto jurídico, ejecutado por las contralorías, los
tribunales de Cuentas y por las sociedades mercantiles. Al
analizar lo señalado por SERRA ROJAS, quien refiere que los
fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o
tendencias de carácter general para su justificación
consagradas en la legislación y evaluar la juricidad, valoramos
que lo planteado por este autor son los medios y formas que
adopta la Administración para lograr sus fines.11
Empero, el control de la juridicidad no es ajeno al ciudadano, ya
que precisamente es el objeto principal de los resguardos que
tiene el Derecho para la satisfacción de las necesidades públicas
y de sus derechos garantizados constitucionalmente. De esta
manera, el Derecho Administrativo se ha desarrollado en el
último tiempo aumentando las posibilidades de que la propia
comunidad ejerza un control directo sobre la Administración,
poniendo un equilibrio adecuado entre las potestades públicas,
los fines de la Administración y los derechos de los
administrados, ponderadas para el control de los actos de
corrupción administrativa y el lavado de activos, al decir de
10ALDUNATE L., E., “La evolución de la función de control de la Contraloría
General de la República”, en Revista de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso, XXVI, Chile, 2005, pp. 19-30;
HERNÁNDEZ, J., “La Contraloría General de la República”, en Revista de
Derecho Público, Venezuela, 2000, p. 83; LANZ CÁRDENAS, J., La
contraloría y el control interno en México, Fondo de Cultura Económica,
México, 1987.
11SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administ rativo, 27ma edición, Editorial
Porrúa, México, 2007.
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autores de la talla de NIETO, GARRIDO FALLA, VILLAR PALASÍ,
GORDILLO, DELPIAZZO, PAREJO ALFONSO y MÁRQUEZ GÓMEZ.12
Se justiprecia que este aparece ante el incremento del
fenómeno de la corrupción, el que ha obligado a buscar los
caminos para su control, mal endémico de las sociedades
actuales en el siglo XXI. En principio se aprecia que los
controles fueron de tipo jurídico, pero con la evolución de las
entidades económicas se han refinado hacia las formas de
corrupción y se requieren, para hacerle frente, otros nuevos
controles, tal y como lo viene señalando DELPIAZZO en sus
estudios académicos.13
Así, instituciones como la partida doble que ya aparece en
algunos libros en 1340, señalada por PACIOLUS, conocido
como fray LUCA PACIOLI (1445-1517), en su libro Suma de
Aritmética, Geometría y Contabilidad, consideramos que va a
ser el antecedente de los modernos auditores y de la
contabilidad. También en la Magna Charta de 1215, tiene
como eje el motor los abusos del monarca inglés. La
Ilustración, con su llamado a la razón, pone el acento en el
control del poder. La teoría de la división de poderes, que en
esta época adquiere relevancia, tiene como propósito que el
poder controle al poder. Son analizados los conceptos
vinculados al control administrativo, como la comprobación,
para examinar o confirmar algo, y con ello comprobar la
veracidad y exactitud. La fiscalización, concepto que proviene
de fiscalizar entidades o actividades para comprobar si pagan
impuestos o examinar, controlar o criticar las actividades de
otros. Y la inspección, como la acción y el efecto de
inspeccionar, examinar algo para determinar su estado, en
12NIETO, Alejandro, Algunas precisiones sobre el concepto de policía,
Editorial Universidad Autónoma de Barcelona, España, 1999, pp.1-74;
DELPIAZZO, Carlos, Tribunal de Cuentas, Editorial AMF, Montevideo, 1982,
p. 76; PAREJO ALFONSO, Luciano y otros, Manual de Derecho
Administrativo, Editorial Ariel, Barcelona, 2014; MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel,
Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como
medios de control de la Administración Pública, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Serie Estudios Jurídicos, número 20, 1ra edición, UNAM,
México, 2003, pp. 27-45.
13DELPIAZZO, Carlos, Desafíos actuales del control, Editorial F.C.U.,
Montevideo, 2001.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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busca de personas o cosas, al decir de autores como ARAGÓN
y CABANELLAS.14
2.1. Algunos criterios doctrinales del control público
en América Latina
Los autores a partir de definir la etiología del control y su
relación con el Derecho, le identifican por las voces latinas
inspectio, inquisitio, espectactio, onis y judicium, estas se
asemejan con examen, regulación, limitación, dispositivo,
verificación, tutela, dominio y supremacía. En la enciclopedia
del Derecho, autores como GIORGIO BERTI y LEOPOLDO
TUMIATI refieren que el control consiste en un poder de
supremacía que le corresponde al Estado como titular de esta
soberanía.15
La doctrina jurídica reconoce al control como la actividad
registral o técnica, encomendada a una función pública, un
ente administrativo o estatal, o a un empleado público, por el
orden jurídico, que se dirige a revisar la adecuación y
legalidad de los actos que son encomendados a los diversos
órganos del control público, con la obligación de pronunciarse
sobre ellos. Para ello LARA PONTE considera que el control es
una herramienta para asegurar que las actividades de los
órganos del Estado se ajusten a la juridicidad, para advertir su
desempeño institucional y optimizar resultados, alcances y
evitar desviaciones, retroalimentando al sistema a través de la
toma de decisiones preventivas y correctivas, con un objetivo
contribuir a la armonía entre la planificación y la
administración de los recursos.16
La INTOSAI lo ha concebido como: “El control no representa
una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un
mecanismo regulador que debe señalar oportunamente las
desviaciones normativas y las infracciones de los principios de
legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las
14ARAGÓN REYES, Manuel, Constitución y control del poder, Editorial Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1995; CABANELLAS DE TORRES, Ibidem, p. 2.
15Enciclopedia de Derecho, OMEGA, Argentina, 1985.
16LARA PONTE, Rodolfo, Naturaleza jurídico-administrativa de los órganos de
control, perspectivas actuales del Derecho, ensayo jurídico en tiempos de
cambio, Editorial ITAM, México, p. 510.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse
las medidas correctivas convenientes en cada caso,
determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse
la indemnización correspondiente o adoptarse las
determinaciones que impidan o por lo menos, dificulten la
repetición de tales infracciones en el futuro”.17 Tal y como se
señalara por LÓPEZ HERNÁNDEZ.
Para LERNER “el control público constituye una institución
fundamental del Estado democrático de Derecho. Adquiere su
total dimensión, y sentido dentro de un régimen de libertades
y democracia, donde el ejercicio del poder público está a
cargo de diferentes órganos que constituyen la estructura
fundamental del Estado y que se controlan entre sí, de
acuerdo con las competencias que les asigna
respectivamente la institución.18
Para LICCIARDO, “el control es la comparación entre el deber
ser, conforme a la naturaleza y las normas, con lo que en
realidad es”. DROMI, concibe que gobierno y control es la
fórmula orgánica de la estructura futura del poder, para que a
los que mandan no les falte poder y a los que obedecen no les
falte libertad, resguardada mediante controles idóneos, que
aseguren calidad y eficacia.19
Para GIMÉNEZ ICARRONS, las relaciones de control se
fundamentan sobre la base del aseguramiento de que el ente
controlado se adecua en el empleo de sus medios y actuación
al fin propuesto y la protección del interés público.20
Por control, WALINE entiende que es la verificación de la
conformidad de una acción (en la especie, es una actividad
administrativa) con una norma que se le impone; esta
17INTOSAI, “Estado de la auditoría ambiental en la comunidad de las EFS,
aspectos salientes de la 5ta encuesta sobre la auditoría ambiental”, 2007.
18LERNER, Emilia, “El control externo gubernamental”, en Lecturas sobre
Administración Financiera del Sector Público, Ángel GINESTAR
(compilador), vol. I, Notas Introductorias, CITAF-OEA, Buenos Aires, 1996.
19DROMI, Roberto, Tratado de Derecho Administrativo, 7ma edición, Editorial
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998.
20GIMÉNEZ ICARRONS, E., Los controles administrativos sobre los entes
locales, Generalitat de Catalunya, Institut d´Estudis Autonómics-Marcial
Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 2001, p. 293.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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norma puede ser jurídica (control de regularidad) o una norma
de correcta ejecución (control de rentabilidad o de eficacia).21
MÁRQUEZ GÓMEZ define al control como la función realizada por
órganos formal- y materialmente administrativos, este consiste
en el uso de medios jurídicos para anular o rectificar la gestión
pública ilegal o ineficaz. Para ello utiliza procedimientos
administrativos que son controles administrativos con auditorías
y procesos para determinar la juridicidad de los actos de las
autoridades administrativas. Por su trascendencia es
preventivo, pero es de naturaleza correctiva, pudiendo ser
represivo y sancionatorio.22
El control ha transitado y evolucionado en la historia, a partir del
nacimiento del Parlamento: Control=>Juzgar, después de la
aparición del Parlamento: Control y Jurisdicción=> Tribunal de
Cuentas y en el Estado Moderno: el órgano de control se
relaciona con el Parlamento. Es necesario entonces reseñar que
en el mundo las instituciones del control externo, sus principales
modelos en el orden internacional y nacional se reconocen en:
Tribunal de Cuentas o Corte de Cuentas, sus características van
a ejecutar funciones jurisdiccionales, y en algunas ocasiones
ejecutan funciones sancionatorias y de legitimación procesal.
(Unión Europea, Europa continental, y en Argentina). Contraloría
General o Auditoría General, como modelo angloamericano, sus
características son a través de dictámenes e informe (Estados
Unidos, Canadá, Reino Unido, Emiratos Árabes, Suecia),
reconocido como un acto administrativo, señalado por autores
como LANZ CÁRDENAS, CAGNONI, VÁZQUEZ ALFARO, RODRÍGUEZ
AZCUÉ y CORDERO VEGA.
MORENO considera que las corrientes doctrinarias modernas
están dirigidas en las que priorizan las cuestiones jurídico-
formales y la determinación de la responsabilidad administrativa
contable. La otra corriente fija su atención en el
perfeccionamiento de técnicas de los sistemas de información
para la toma de decisiones en materia de Administración
Financiera, toda vez que el control público no se ejerce por
21WALINE, Marcel, Précis de droitadmimstratif, Paris, 2006, pp. 11 y ss.
22MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel, Los procedimientos administrativos
materialmente jurisdiccionales como medios de control en la
Administración Pública, UNAM, México, 2002.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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desconfianza, no es represivo, no busca argumentos de
oposición y no se ejecuta por mera curiosidad.
Es una parte importante de gobernar en su rol como Estado
vigilante.23 Sus características se identifican por su universalidad,
continuidad, obligatoriedad e interdisciplinariedad. Ello le
permite ser más eficaz cuando hay una mayor independencia
de los órganos que lo ejercen. Está concebido que el control
se ejecuta por el Poder Legislativo, este lo realiza
directamente o con el auxilio de uno o varios organismos
dependientes de él; el Poder Ejecutivo lo ejecuta directamente
o con el auxilio de uno o varios organismos de control. Estos
órganos u organismos se reconocen dentro de la doctrina del
Derecho Público como Tribunal de Cuentas, Contraloría
General, Auditoría General, Fiscalía General y Defensor del
Pueblo, entre otros. Obedecen a la clasificación siguiente: por
las disciplinas que lo sustentan: de la política, del derecho, de
la economía, de la contabilidad pública y de la administración;
por los poderes que ejerce: legislativo, judicial y ejecutivo; por
el momento: preventivo, concomitante y posterior; por la
ubicación del órgano controlante: interno y externo; por su
actividad: permanente, periódico y accidental; por su
intensidad: parcial e integral; por su alcance: de legalidad o
formal y de mérito o sustancial; y por las técnicas aplicadas, al
consensuarse por autores como LANZ CÁRDENAS, DELPIAZZO,
RODRÍGUEZ, HERNÁNDEZ y ANTÚNEZ SÁNCHEZ.24
Los mecanismos de control como medios al servicio social
son implementados por el Poder Legislativo, a través de:
comisiones investigadoras, juicio político, pedidos de
informes, interpelaciones ministeriales. El Poder Judicial:
23EMBID IRUJO, Antonio, “El rol del Estado: vigilant e o gestor”, en Revista de
Política Ambiental y Desarrollo Sostenible, Madrid, 1999.
24LANZ CÁRDENAS, Ibidem, No. 10; DELPIAZZO RODRÍGUEZ, C., Tribunal de
Cuentas, Ediciones Amalio Fernández, Montevideo, 1982; HERNÁNDEZ, J.,
“La Contraloría General de la República”, en Revista de Derecho Público,
83, Venezuela, 2000; ANTÚNEZ SÁNCHEZ, A., “La auditoría practicada por la
Contraloría General de la República de Cuba. Las formas de actividad
administrativa en la actualización del modelo económico cubano para el
futuro ordenamiento jurídico en el desarrollo del Derecho Ambiental patrio”,
en Revista Temas Socio-Jurídicos, No. 68, Colombia, 2015, pp. 25-37.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
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institucionalidad de las leyes, Habeas corpus, acción de
amparo, revisión de actos administrativos, amparo por mora
de la Administración. Y por el Poder Ejecutivo: inspecciones,
homologación de actos, recursos jerárquicos, controles
técnicos y administrativos. Para el pueblo en general: quejas y
reclamos, referéndum, veto popular y el sufragio, tal y como lo
refiere SÁNCHEZ MORÓN.25
La doctrina jurídica ha considerado una serie de
clasificaciones para el control. LOEWENSTEIN ha señalado que
existen controles horizontales que operan en el cuadro del
aparato estatal y los verticales que operan para el
enfrentamiento a la sociedad.26
Hay otra clasificación que se dirige al control orgánico del
Estado, esta los concibe como legislativo, ejecutivo o
administrativo y jurisdiccional. Por su parte, VALADÉS significa
que el control según su naturaleza es obligatorio y potestativo,
a partir de la valoración de los agentes encargados de su
ejecución. Por su objeto, este puede ser constructivo y
limitativo. Por sus efectos son vinculatorios e indicativos. En
relación con su frecuencia puede ser sistemático y
esporádico. Por su forma puede ejecutarse de manera verbal
y formal. De acuerdo con los agentes puede ser realizado de
forma colectiva o selectiva. Y según sus destinatarios puede
ser general y singular. Concluyendo que por su oportunidad
los clasifica en previos, progresivos y posteriores.27
Opinamos que la clasificación realizada por VALADÉS es la
más completa e integral desde su análisis por la doctrina del
Derecho Público, toda vez que agrupa todos los elementos a
tener en cuenta por la Administración Pública para ejecutar
el control administrativo. Para ello apreciamos también lo
señalado por LANZ CÁRDENAS, quien refirió que los
25SÁNCHEZ MORÓN, M., El control de las administraciones públicas…, cit., p. 40.
26LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución, Editorial Ariel, España, 1976.
27VALADÉS, Diego, El control del poder, 2da edición, Ediciones Porrúa-
UNAM, México, 2000.
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elementos esenciales del control administrativo son el sujeto,
el objeto, la forma y su finalidad.28
Por ello el objeto del artículo se centra en el control ejecutivo o
administrativo, este se deposita en el Poder Ejecutivo y se ejerce
a través de una serie de unidades administrativas
especializadas, denominadas contralorías, toda vez que se
conforma a través de una Contraloría General y en cada división
territorial administrativa se concibe una de ellas, bajo el principio
administrativo de centralización y descentralización, para
constatar la juridicidad del actuar de los entes de la
Administración Pública, expresado en su conclusión en un
documento público, apreciándose los principios del Derecho
Administrativo como el de centralización, descentralización y
desconcentración, al decir de GARCINI GUERRA, PAREJO
ALFONSO, GARCÍA ENTERRÍA y LOZANO MIRALLES.29
ARIAS GAYOSO considera que el principio de legalidad cumple
una función cardinal en relación con el otorgamiento de
potestades imprescindibles para el actuar administrativo,
consagrando a la norma jurídica como límite y condición. La
Administración podrá actuar hasta donde el ordenamiento le
permita, pudiendo regular sobre aquellas materias que se le
atribuyan y solo si se le ha conferido la potestad para hacerlo.30
Este principio de legalidad es considerado por los autores
como el hilo conductor por el cual se ha de regir la actuación
administrativa, se articula la noción de la responsabilidad, se
organiza el control y se potencian los derechos de los
ciudadanos frente al actuar de la Administración Pública. Los
elementos que fundamentan la realización de control: la
legitimidad de la acción y el ajuste a la finalidad prevista, o
28LANZ CÁRDENAS, José, La contraloría y el control interno en México, Fondo
de Cultura Económica, México, 1987, pp. 471 y ss.
29GARCINI GUERRA, H., Derecho Administrativo,. Editorial Pueblo y Educación,
La Habana, 1986; PAREJO ALFONSO, L., Derecho de los bienes públicos.
Cizur Menor. Ediciones Aranzadi, 2013; GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Curso de
Derecho Administrativo, Editorial Thompson-Civitas, España, 2006;
LOZANO MIRALLES, J., Configuración e independencia de los Órganos de
Control Externo: un análisis comparado, Editorial Civitas, España, 1996.
30ARIAS GAYOSO, Grethel, Del nuevo Derecho Administrativo: participación y
control popular en la gestión pública. Participación política, reflexiones
desde el Sur, 1ra edición, tomo II, Editorial Advantlogic, Ecuador, 2014.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
88
sea, la verificación de la competencia del órgano, los medios,
el procedimiento y los fines entran en un proceso de
uniformidad y equivalencia.
La actividad controladora se determina por el examen de la
actividad administrativa a la luz de su legitimidad, esta última
vista desde su regularidad jurídica, no solo con respecto a las
normas establecidas, sino también a los principios que deben
orientar la conducta del ente administrativo actuante, así como
la manera en que da respuesta a la finalidad declarada. Con
respecto al resultado, la actividad de control puede
manifestarse de dos formas: una primera, restrictiva, por la
cual una vez verificada la actuación administrativa se deja
constancia de su correcta o incorrecta realización; y una
segunda, extensiva, que incluye, además de la verificación, la
imposición de un resultado al ente administrativo controlado,
el cual consideramos que es un medio de prueba como
documento público para exigir la responsabilidad del
controlado. En el ámbito de fiscalización de la actuación
administrativa, el interés público se impone como un elemento
de comprobación de su actividad que entronca en todo su
quehacer y a la par contribuye con la materialización de otro
de los principios que orientan el actuar administrativo: el de
responsabilidad. Como afirmara DROMI, “el control se impone
como deber irreversible, irrenunciable e intransferible para
asegurar la legalidad de la actividad estatal”.31
La actividad de control se configura como un principio en
relación con la Administración Pública, correlativo a las
garantías que del principio de legalidad se derivan para el
administrado. En virtud del principio de control, toda la
actividad de la Administración debe estar sometida a
mecanismos que permitan comprobar su actuación en
relación con las normas y los principios jurídicos que la
orientan. En este marco, un órgano de igual función o
diferente, jerárquico o no, verifica la actuación de la
Administración, en relación tanto con su legitimidad como con
el fin previsto, con la posibilidad de aplicación de una medida de
corrección de la situación controlada. El principio de control
31DROMI, Roberto, El procedimiento administrativo, Editorial Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 26.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
89
precisa concretarse mediante la creación de mecanismos,
vías para su ejercicio, tema que alcanza con particular interés
a los supuestos de ejercicio de la potestad discrecional.
Su resultado final como acto administrativo32 culmina con la
entrega de sus resultados finales a través de un instrumento
público informe resultados de la auditoría, el que constituye
en sede judicial un medio de prueba como ya hemos
reseñado, ante la exigencia de la responsabilidad en la vía
jurisdiccional o la administrativa, y para aplicar dentro del
sujeto auditado todas las acciones correctivas que resulten
necesarias para dar respuestas a los señalamientos
realizados en todas las etapas del control a través de la
auditoría proceso, al ser aplicados los procedimientos
guías y metodologías.
La auditoría está concebida como un proceso, a partir de su
génesis latina, donde se define como acta judicialitia, lis, litis,
actio, causa, y judicium, en sí el proceso está concebido como
la acción de ir hacia delante. Es la sucesión de diferentes
fases o etapas de un fenómeno o actividad, y el conjunto de
acciones sucesivas realizadas con la intención de obtener un
resultado. Desde las ciencias jurídicas, “proceso” es un
conjunto de actos complejos de las partes y de los terceros,
que tienden a la aplicación de una ley general o a un caso
concreto para solucionarlo o dirimirlo. Como procedimiento, la
auditoría, a partir de su etimología, apreciamos que se le
reconoce como procesio, en el ámbito jurídico se le reconoce
como judiciorum formulae, lo que significa método de ejecutar
algunas cosas, manera de proceder, o actuación de trámites
judiciales o administrativos, en fin es la acción de proceder.
En el control administrativo se le conoce como el conjunto de
normas y trámites seguidos en la actuación gubernativa.
DROMI, señalaba en este aspecto, que el procedimiento
administrativo es un instrumento de control y de gobierno.33
Constatamos que el control y la fiscalización son encargadas
al órgano de control administrativo, es el uso de medios
32GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, 8va edición,
Editorial Macchi, Argentina, 2006.
33DROMI, R., Ibidem, pp. 26 y ss.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
90
jurídicos para anular, rectificar o sancionar la gestión pública
ilegal o ineficaz, lo hace a través de medios técnicos con la
denominación de procedimientos administrativos, los que se
ejecutan a través de la auditoría para determinar la juridicidad
de los actos de las autoridades administrativas, con un
carácter instrumental. Reconocer el control, como principio,
significa extenderlo a todas sus formas y manifestaciones, y
extenderlo a la variedad de actuaciones en que se
desenvuelve la Administración Pública.
Su asidero jurídico se aprecia a partir de su reconocimiento en
los textos constitucionales de América Latina, ejecutada a
través de los tribunales de Cuentas, contralorías y oficinas de
Auditorías como los órganos ejecutantes. Esto deriva un
desarrollo normativo que regula la función orgánica de este
órgano de control, su competencia, jurisdicción; ello se
aprecia por los autores a partir de su reconocimiento en leyes
de la Contraloría, de Auditoría Pública, de Responsabilidades
de los Servidores Públicos y en la de Procedimiento
Administrativo, desde su vertiente jurídica de la
responsabilidad, al controlar para responsabilizar a los sujetos
auditados, al decir de LARA PONTE, COSSÍO DÍAZ y LUCIANO
PAREJO.34
Es entonces que la Auditoría Gubernamental, es concebida
como la herramienta por excelencia para el autocontrol, se
conceptualiza como: “… la función contable de la verificación
de los actos administrativos, en cuanto puedan afectar al
patrimonio y ser objeto de registro. Es una especialización
dentro de la Ciencia Contable, delimita su campo de acción y
previene contra la tendencia de hacerla aparecer con
caracteres diferentes de la contabilidad. No existen dudas de
su importancia como elemento en el control, su misión
concluye con la entrega de los resultados del control, la
puntualización de los errores, defectos, delitos comprobados,
34LARA PONTE, Rodolfo, Naturaleza jurídica administrativa de los Órganos de
Control, perspectivas actuales del Derecho, ITAM, 2010; COSSÍO DÍAZ,
Ramón, El Derecho y el combate a la c orrupción, Boletín Asofis, No. 22,
México, 2001, p. 107; LUCIANO PAREJO, Alfonso, Manual de Derecho
Administrativo, volumen I, Editorial Ariel, Barcelona, 1989, pp. 240 y ss.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
91
pero las medidas correctivas le competen a otras
especialidades contables o legales (...)”.35
Para los autores, el control es un acto de poder para ejecutar
su control, ya VALADÉS36 señalaba que controlar el poder es un
acto de poder, toda vez que el control del poder tiene un doble
objeto: la defensa de las libertades y la preservación de la
legitimidad. El control no se ejerce para destruir ni sustituir al
poder, se ejercer por el propio poder para su mantenimiento.
NAVA NEGRETE estimó que los principios de autolimitación,
legitimidad y control son partes orgánicas que estructuran al
Estado de Derecho, ubican el origen del control en la
desconfianza y en la probabilidad de que la Administración ponga
sus actos fuera de la ley. Esto se expresa en que el Estado de
Derecho, tiene la obligación de que los procesos de control se
instrumenten en normas jurídicas y procesos específicos, que
permitan detectar y combatir los problemas del servidor público
deshonesto, ante actos como el soborno, la corrupción, el fraude,
y la malversación, y otras actitudes antijurídicas.37
MARTÍNEZ, por su parte, considera que el poder jurídico del
control es un poder-deber, al ser su ejercicio obligatorio,
integrado a la función estatal de contenido jurídico. Con
relevancia en el Estado de Derecho. Este se impone para
asegurar la sujeción del obrar público a reglas y principios del
Derecho y de la buena administración, para verificar la
correspondencia entre medios y fines.38
3. El control público en Cuba
La INTOSAI, Organización Internacional de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, al agrupar a las instituciones de
fiscalización (auditoría o control) de los países miembros, es un
organismo autónomo, independiente y apolítico, siendo uno de
sus principales objetivos el de prescribir recomendaciones y
35Enciclopedia Omega de Contabilidad, Biblioteca de Contabilidad,
Argentina, 1984.
36VALADÉS RÍOS, D., op. cit., p. 6.
37NAVA NEGRETE, Alfonso, Derecho Procesal Administrativo, Editorial Porrúa,
México, 1967.
38MARTÍNEZ, p. 184.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
92
líneas de acción que promueven fomentar y garantizar la
independencia y profesionalidad en el ejercicio de la auditoria
gubernamental externa. Ejerce funciones de investigación
especializada y sirve como centro de información, enseñanza,
coordinación y asesoría mutua entre entidades fiscalizadoras.
Brinda un marco institucional para generar y transferir
conocimientos que mejoren a nivel mundial la fiscalización
pública exterior y que contribuyan a fortalecer la posición,
competencia y prestigio de las distintas EFS en sus
respectivos países. Cuba como nación es parte de la
organización regional de América Latina y el Caribe
denominada OLACEFS.
La finalidad de la auditoría por sus ejecutantes de las EFS es
mantener, controlar y evaluar la efectividad del sistema en las
instancias de dirección, señalado por autores de la talla de
GORDILLO, DROMI y MUÑOZ MACHADO.39 Su importancia radica
en la comprobación de las políticas del Estado en la
preservación de las finanzas públicas y el control económico
administrativo, incorporándosele la dimensión ambiental en la
década de los 90 del pasado siglo XX, ponderada en el siglo XXI
ante las consecuencias negativas generadas por la
corrupción, el cambio climático, contextualizadas con la
implementación de la Responsabilidad Social Empresarial.40
En la práctica de auditoría existe un documento, tanto en el
entorno privado como público, denominado Informe Coso, si
bien nacido desde y para el sector privado, establece una
serie de pautas generales de funcionamiento sistémico, que
puede adaptarse a la actividad gubernamental. El concepto de
control, determina que un sistema de control está conformado
por cinco componentes relacionados entre sí e integrados en
el proceso de dirección de la organización. Estos
componentes son: entorno de control, evaluación de riesgos,
actividades de control, información y comunicación, y
supervisión. Por su parte, se establece que el objetivo
organizacional está conformado por la realización de
39GORDILLO, A., Tratado de Derecho Administrativo, op. cit.; DROMI, R., El
procedimiento administrativo, op. cit.; MUÑOZ MACHADO, Manuel, Tratado
de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Editorial Iustel,
España, 2011.
40Libro Verde, Unión Europea, Bruselas, 2001, ISO 26000.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
93
operaciones en forma eficiente y eficaz, la generación de
información financiera confiable y el cumplimiento de la
normativa y leyes en el que se encuentra la actividad
organizacional, a partir de la teoría de COOPER&LIBRAND.41
Esta actividad de control administrativo auditoría es una de
las actividades más importantes que ejercita la Administración
Pública como Estado vigilante, sus destinatarios son las
formas de gestión sujetas a acciones de control por la norma
legal que las regule y están obligados a mantener sistemas de
control interno conforme a sus características, competencias y
atribuciones. Su finalidad preventiva va dirigida a constatar la
juridicidad del sujeto auditado, al ser solicitada por el mismo
de manera voluntaria, al decir de autores como ESTEVE
PARDO, SANZ RUBIALS y SANZ LARRUGA.42
De igual forma, la práctica de la auditoría, como actividad de
control administrativo y como herramienta técnica, utiliza
mecanismos para comprobar la juridicidad del sujeto auditado,
de amplia aplicación por parte de las EFS al reconocerse
ambas denominaciones para su ejecución por los auditores,
su evolución se materializa en correspondencia a las áreas
geográficas donde se aplica, y al nivel de desarrollo
tecnológico de la industria, de aquí que se constate el cambio
de escenario en América Latina del control a las industrias
hacia la naturaleza, referido por autores como CAFERRATA, DE
BESA ANTUNES, BELLORIO CLABOT, LORENZETTI, MARTIN MATEO
y ANTÚNEZ SÁNCHEZ.43
41COOPERS & LYBRAND, Los nuevos conceptos de control interno, tomo I,
Editorial Días de Santos, España, 1997.
42ESTEVE PARDO, José, Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Marcial
Pons, España, 2011, pp. 3-27, SANZ RUBIALS, Iñigo, Derecho Administrativo
Sancionador, Editorial Lex Nova, España, 2010; SANZ LARRUGA, Francisco,
Sostenibilidad ambiental y Derecho Administrativo: ¿nuevo remedio ante la
crisis económica o una exigencia constitucional? A propósito de la nueva
Ley de Economía Sostenible, VI Congreso de la Asociación de Profesores
de Derecho Administrativo, Palma de Mallorca, 2011.
43CAFERRATA, Néstor Alfredo, Derecho Ambiental Latinoamericano,
VII Jornadas Internacionales sobre Medio Ambiente, Salta, 2013; DE BESA
ANTUNES, Paulo, Direito Ambiental, Editorial Lumen Juris, Brasil, 2010;
BELLORIO CLABOT, Dino, Tratado de Derecho Ambiental, 1ra e dición,
tomo III, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2004; LORENZETTI, Ricardo Luis,
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
94
La Asociación Americana de Contabilidad define a la
auditoría como: “… proceso sistemático para obtener y
evaluar de manera objetiva las evidencias relacionadas con
informes sobre actividades económicas y otros hechos
relacionados. Su finalidad consiste en determinar el grado de
correspondencia del contenido informativo con las evidencias
que le dieron origen, para determinar sí en dichos informes
se han elaborado observando los principios establecidos
para el caso (…)”.44
Desde las ciencias jurídicas se constata la evidencia de
pocos estudios sobre el tema del control administrativo
ejecutado por las EFS en la nación cubana; resaltan los
realizados en el siglo XX por GARCINI GUERRA y por ARIAS
GAYOSO, MATILLA CORREA y ANTÚNEZ SÁNCHEZ en el siglo XXI;
pero otros son los resultados desde los saberes contables e
históricos, estos han ido señalando que el ejercicio de la
auditoría pública como función estatal estuvo dedicada a
controlar los bienes públicos en la nación desde sus
comienzos.
_________________________
Teoría del Derecho Ambiental, 1ra edición, Editorial Porrúa, México, 2008;
MARTÍN MATEO, Ramón, Derecho Administrativo Ambiental, 6ta edición,
Editorial Trivium, España, 1997; ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides,
“Disquisiciones teóricas, doctrinales y exegéticas sobre la praxis de la
auditoría como función pública, dirigida a la protección del bien público
ambiental para la empresa ecológica”, en Revista Dos Tribunais Thomson
Reuters, número 951, Brasil, 2015.
44GARCINI GUERRA, Héctor, Derecho Administrativo, 2da edición, Editorial
Pueblo y Educación, La Habana, 1986, pp. 135-138; ARIAS GAYOSO,
Grethel, Del nuevo Derecho Administrativo: participación y control popular
en la gestión pública. Participación política, reflexiones desde el Sur,
1ra edición, tomo II, Editorial Advantlogic, Ecuador, 2014; MATILLA CORREA,
Andry (coord.), Panorama de la ciencia del Derecho en Cuba. Estudios en
homenaje al profesor Dr. Julio FERNÁNDEZ BULTÉ, Edi torial Lleonard
Muntanar, Palma de Mallorca, 2009; ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides Francisco,
“La auditoría ambiental practicada por la Contraloría General de la
República de Cuba. Las formas de actividad administrativa en la
actualización del modelo económico cubano para el futuro ordenamiento
jurídico en el desarrollo del Derecho Ambiental patrio”, en Revista Temas
Socio-Jurídicos, No. 68, Bucaramanga, Colombia, 2015.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
95
Un primer análisis o acercamiento en el control público
constata que Cuba por ser una de las colonias de España, la
economía era regida y controlada por la metrópoli al ser esta
la dueña de los negocios de forma mayoritaria que florecían
en esta época los sujetos privados. Las evidencias refieren
que los cubanos de este período analizado no ejecutaron la
auditoría ni tenían los conocimientos requeridos para ello, la
misma era realizada por inspectores para controlar los
negocios propiedad de los españoles, reseñados por los
estudios desde los saberes contables por autores como
POZOS CEBALLOS y VILLAR DE FRANCOS ÁLVAREZ.45
El período comprendido a partir del siglo XVII hasta el XVIII,
evidenció que esta función de control por la Administración a
las finanzas públicas fueron ejecutadas por la Intendencia de
Hacienda y el Tribunal de Cuentas en 1764, ambas
instituciones ejecutaron las funciones de percepción de los
registros contables, la vigilancia de las rentas y de los
recursos públicos, tuvieron su asidero legal en la Constitución
de 1940, en su artículo 266. A partir de entonces sobre estos
dos órganos recayeron las funciones del conocimiento y
vigilancia de los registros contables relacionados con las
rentas y recursos públicos.
Posteriormente, los organismos de control continuaron
perfeccionándose con la introducción de mecanismos para
hacer más eficientes y eficaces la salvaguarda de la Hacienda
Pública, acorde a los intereses de la colonia española. La
historia económica del país, reconoce las tendencias que
hubo sobre la formación y la constitución de los organismos
técnico-económicos, como los factores que dieron lugar a la
creación del Consejo de la Administración donde participaba
45CASTILLO TÉLLEZ, Carlos, Memoria histórica de l a actividad de la auditoría
pública en la República de Cuba, Archivo de la Contraloría General de la
República de Cuba, La Habana, 2014; POZO CEBALLOS, Sergio, “Naturaleza
y papel de la Contraloría General de la República de Cuba dentro del
Sistema de Control Externo”, en Revista Electrónica de Contabilidad y
Finanzas, COFIN Habana, La Habana, 2011. Disponible en hptt://
www.cofinhab.uh.cu/; VILLARDEFRANCOS ÁLVAREZ, María, “La auditoría
como proceso de control: concepto y tipología”, en Revista Ciencias de la
Información, vol. 37, No. 2, Cuba, 2006.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
96
el Intendente General de Hacienda y el Presidente del
Tribunal de Cuentas, fortaleciéndose los mecanismos de
control. Entre 1790 y 1837 se constituyen en Cuba los
organismos técnico-económicos, dando lugar en 1861 a la
creación del Consejo de la Administración, en el que
participaban el Intendente General de Haciendas y el
Presidente del Tribunal de Cuentas. Este fue sin dudas uno de
los pasos más importantes para la época en función
de fortalecer los mecanismos de control de la Administración
Pública.
Para el siglo XIX, se corrobora la promulgación del Decreto No. 78
“Ley del Poder Ejecutivo”, como la normativa organizadora de
las funciones de fiscalización ejercitadas por el Interventor
General de la República en esta etapa. Hacia 1909 con la
neocolonia, se establece que la actividad de fiscalización
ejecutada por el Interventor General de la República,
nombrado por el Presidente y subordinado al Ministerio de
Haciendas. La función era examinar las cuentas del Estado y
certificar sus saldos. Evidentemente la función era
básicamente contable.
Siguiendo este mismo íter, se aprecia que en la Constitución
de la República de 1940 se reguló la función de fiscalización a
los bienes públicos por parte del Ministerio de Hacienda,
institución creada por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
Conforme con la Constitución, la creación del Tribunal de
Cuentas tuvo entre sus funciones la de fiscalizar el patrimonio,
los ingresos, los gastos del Estado y a los organismos
autónomos para comprobarles la ejecución de sus
presupuestos destinados por el Estado a las provincias y
municipios, con la observancia de las leyes y las disposiciones
en materia de impuestos, derechos y contribuciones en vigor
con toda la autoridad administrativa de fiscalizar la gestión
pública de los funcionarios y de los empleados del aparato
estatal, como de las organizaciones autónomas en esta etapa.
El Tribunal de Cuentas, institución con carácter autónomo y
jurisdicción más amplia, fue creado oficialmente en 1950,
tenía entre sus funciones supervisar el patrimonio, ingresos y
gastos del Estado y de los organismos autónomos, además se
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
97
encargaba de la ejecución del presupuesto estatal, y asegurar
el cumplimiento de las leyes y normativas relativas a
impuestos, contribuciones, y funciones afines, este cesó en
sus funciones en 1960. Tal y como se reconoce en los
estudios realizados desde los saberes históricos por
PORTUONDO DEL PRADO y TORRES CUEVAS.46
3.1. El proceso revolucionario y la nacionalización
A partir del triunfo de la Revolución se inicia todo un cambio
en la estructura socioeconómica del país, proceso este que
provocó una acelerada transformación dentro de la
organización del aparato estatal y con ello de la contabilidad,
la auditoría y el control de los hechos económicos en el sector
estatal dentro de sus formas de gestión a partir de los
cambios acontecidos a nivel mundial en los objetivos de la
actividad de control analizada, la que solo se dedicó en sus
orígenes a la detección de fraudes, a la revisión de los
sistemas y a la obtención de evidencias; se valora cómo se ha
extendido de manera progresiva al control ambiental ante los
altos índices de contaminación generados por las industrias
en sus procesos productivos y de los servicios. Evidencias
analizadas confirman que la actividad de control y fiscalización
prosiguió en evolución a través de las funciones realizadas
por el Tribunal de Cuentas y el Ministerio de Hacienda con un
mismo objetivo, controlar los bienes públicos en la nación.
El Gobierno decide en este momento implementar otros
mecanismos para salvaguardar los intereses del pueblo, para
ello se constituyó el Ministerio de Recuperación de Bienes
Malversados dentro de la Administración Pública, como
continuador de la función pública estudiada en 1959. La
estructura y funciones de las estructuras que ejercerían el
control en el país se amoldaron al nuevo Gobierno
revolucionario y a las necesidades de su pueblo.
46PORTUONDO DEL PRADO, Fernando, Historia de Cuba 1492-1898, Instituto
Cubano del Libro, La Habana, 1965; TORRES CUEVAS, E., 1492-1898.
Historia de Cuba, formación y liberación de la nación, Editorial Félix
Varela, La Habana, 2007.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
98
La primera transformación en este orden fue el 13 de febrero de
1959, cuando el Gobierno revolucionario dicta la Ley No. 78,
“Ley Orgánica del Ministerio de Recuperación de Bienes
Malversados”, que en su contenido medular se expresaba:
“… Es el organismo idóneo del Poder Ejecutivo destinado a
recuperar los bienes de cualquier clase sustraído al patrimonio
Nacional y lograr el reintegro total del producto de los
enriquecimientos ilícitos obtenidos. Se entenderá integrado el
Patrimonio Nacional por el Patrimonio del Estado, de las
Provincias, de los Municipios, de los Organismos Autónomos
y Paraestatales y de las Cajas de Retiros y de Seguros
Sociales. La acción del Ministerio comprende a los
funcionarios y empleados públicos y organismos y
corporaciones autónomas y los relacionados en el artículo 154
de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (…)”.
Ley que estuvo encaminada a la eliminación de la corrupción
política y administrativa, dio un golpe mortal a la malversación
de los fondos públicos, a las denominadas “botellas” y castigó
a quienes se habían enriquecido a costa del sudor y la miseria
de los trabajadores, al decir de CANTÓN NAVARRO y DUART E
HURTADO en sus estudios sobre Historia de Cuba.47
Se resuelve a raíz de los cambios y modificaciones en la
estructura económica del país, no mantener la labor que venía
ejerciéndose por el Tribunal de Cuentas en la función del
control público, órgano que cesa en sus funciones en 1960.
Para 1961, se decide la constitución del Ministerio de Hacienda
con la Ley No. 943 como su sustento legal, organismo al que
se le concedieron las funciones de comprobación de los gastos
del Estado por parte de la Dirección de Comprobación,
encargada de realizar la fiscalización en toda la nación. Al
finalizar 1965, es disuelto este Ministerio de Hacienda,
pasando las funciones de control al Banco Nacional de Cuba
con la Dirección de Comprobación antes citada, actividad que
perduró hasta 1967; este control público tuvo su asidero
jurídico en la Ley fundamental de 1959.
47CANTÓN NAVARRO, J. y M. DUARTE HURTADO, Cuba 42 años de Revolución.
Cronología histórica 1959-1982, tomo I, Editorial de Ciencias Sociales, La
Habana, 2006.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
99
Esta actividad de control practicada en el período
revolucionario se decidió que fuera ejecutada por otro
organismo del entramado administrativo, ello le correspondió
al Ministerio de Industrias, el fundamento legislativo se
mantuvo regulado en la Ley fundamental de 1959. En esta
etapa se tomó la decisión de conformar las primeras Unidades de
Auditoría Interna en todos los organismos de la Administración
Pública, constatándose con esto los principios del Derecho
Administrativo de centralización y descentralización para el
control administrativo, dirigido en esencia a las finanzas
públicas del sector estatal, al ser este el sector preponderante
en los sujetos económicos dentro del tráfico mercantil del
sector estatal. Tal y como se cita en las memorias del órgano
de control por CASTILLO TÉLLEZ.48
3.2. La Oficina Nacional de Auditoría
Para 1976, período de institucionalización estatal, sustentado
en la Ley No. 1323, se constituyó el Comité Estatal de
Finanzas para el control de los bienes públicos con la
Dirección de Comprobación dentro de la Administración
Pública, este organismo tuvo entre sus funciones básicas la
práctica de la auditoría estatal por parte del Estado como el
ente superior, continuando las actividades que venía
ejecutando el Ministerio de Industrias. Actividad que estuvo
sustentada a partir de lo establecido en el texto constitucional
cubano, en su artículo 10, y cito: “… todos los órganos del
Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actúan
dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen
la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista
y velar por su respeto en la vida de toda la sociedad (...)”.
La función de control ejecutada por el Comité Estatal de
Finanzas confirma que la práctica de esta función pública,
concebida por el Derecho Administrativo como una actividad
de control, realizada a los organismos que integran la
Administración Pública de forma obligatoria para el control de
las finanzas públicas, como característica en el ordenamiento
48CASTILLO TÉLLEZ, C., Memoria histórica de la Oficina Nacional de Auditoría
y del Ministerio de Auditoría y Control, Contraloría General de la
República, La Habana, 2014.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
100
jurídico patrio, aparece regulada a partir del texto
constitucional en su artículo 10, y en las normas sustantivas
en los decretos-leyes Nos. 67 de 1983 y el 147 de 1994, al ser
mayoría los sujetos de gestión del sector estatal, para evaluar
el principio de juricidad.
La década de los ochenta del pasado siglo mostró sucesos
internacionales y nacionales con repercusión en la auditoría
estatal y en las acciones de control practicadas en la
Administración Pública vinculadas con la caída del sistema
socialista y de la Unión Soviética como el principal socio
comercial con Cuba, elementos que obligaron al Estado a
buscar otras relaciones a través de asociaciones económicas.
Culminaron con el desarrollo de la inversión extranjera, y para
ello son autorizadas en la nación firmas de auditoría privadas
de otros países quienes de conjunto con auditores cubanos
ejecutaron auditorías en el sector turístico de capital mixto
fomentado en esta etapa.
La modificación del escenario internacional en la década de los
noventa situó al país en una posición desventajosa ante las
afectaciones directas como el parcial aislamiento internacional,
la necesidad de reinsertar las relaciones económicas en un
mundo unipolar y la intensificación del bloqueo económico por
los Estados Unidos de América. Con la evolución de la
auditoría en las formas de gestión del sector estatal cubano a
partir de 1994 se continúa la decisión de perfeccionar el
trabajo de la Administración Estatal, se decide para ello
concluir las funciones que realizaba el Comité Estatal de
Finanzas y Precios, trasladadas al Ministerio de Finanzas y
Precios (MFP). En este nuevo organismo se conformó la Oficina
Nacional de Auditoría (ONA), la que funcionó dentro de los
órganos locales del Poder Popular de todo el país, tal y como
referíamos con anterioridad al aplicarse la desconcentración
administrativa para su ejecución al sector estatal.
Las normativas jurídicas en relación con la auditoría pública
tuvieron sustento legal en el Decreto-Ley No. 159 de 1995,
normativa reguladora de los deberes y derechos de los
auditores y de los auditados como los sujetos activos de esta
relación jurídica administrativa como función estatal y para los
que la practican de forma autónoma. Complementada por el
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
101
Acuerdo No. 2819 del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros de 1995 y por el Decreto No. 228 de 1997 para
aplicar las contravenciones personales en materia de auditoría
al exigirse la responsabilidad administrativa.
La ONA tuvo como objetivos fundamentales organizar y dirigir
toda la actividad de control en la nación, para ello estableció
principios, normas y procederes para ejecutar el control
público a las personas naturales o jurídicas que recibieran
recursos financieros entregados por el Estado. Esta función
pública propició el desarrollo de otras tipologías de auditorías
como la de gestión, la financiera y la especial, realizadas en
objetivos económicos dentro o fuera del territorio nacional de
forma obligatoria con arreglo a un plan.
Le correspondió a la ONA evaluar los sistemas contables en
las entidades auditadas para determinar el grado de control y
confiabilidad al certificarles su contabilidad; a su vez, organizó
y dirigió el orden metodológico de la auditoría estatal como
procedimiento en la ejecución de este control administrativo;
controló el trabajo de las Unidades de Auditoría Interna y la
asesoría periódica al ejercitar la supervisión a las Unidades
Centrales de Auditoría de los organismos de la Administración
Pública y en los órganos locales del Poder Popular,
manteniéndose la centralización y la descentralización de esta
función pública en todo el país.
Todo el desarrollo de la auditoría dentro del MFP permitió
confeccionar el plan de auditorías del Estado cada año, elaborar
los programas y las guías metodológicas procedimiento al
amparo del Decreto-Ley No. 159 de 1995 para fortalecer el
control económico en el sector estatal cubano. Fue creado
el Registro de Auditores para el proceso de habilitación y registro
de los profesionales practicantes de la auditoría pública y
la privada.
En la aplicación del Decreto-Ley No. 159 de 1995 por los
servidores públicos, se valoró en el plano jurídico la
declaración del Estado de fortalecer el control económico y
administrativo de las formas de gestión estatal dirigidas a
prevenir el uso indebido de los recursos, la disciplina y la
responsabilidad, que permitieran demostrar la transparencia
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
102
en la información económico-contable a los niveles superiores
de la Administración, verificar la honestidad de las personas
naturales y jurídicas en la administración de los recursos
estatales como servidores públicos; factores estos que
permitieron un mayor nivel de independencia y autonomía de
la función pública, regulada en manuales y procedimientos
administrativos internos por la ONA en esta etapa.
Desde 1985 hasta 1993, el Estado realizó nuevos estudios
vinculados a la actividad de la auditoría para fortalecer los
mecanismos de control y crear un órgano de fiscalización
superior en la nación que ejecutara el control gubernamental
con la participación de los organismos rectores de actividades
de interés estatal en materia económica y en las funciones de
la Comisión de Control Gubernamental formada por el Estado,
para pasar a otro nivel en el control público del país.
Entre los años 1999 al 2000, se corrobora la continuidad de
otros estudios para consumar la propuesta de crear un órgano
soberano basado en la experiencia alcanzada en América
Latina y en la Unión Europea, que permitiera cumplir con
efectividad las políticas públicas vinculadas a la actividad de
control analizada y se adaptara a las características de Cuba,
a las nuevas concepciones de la INTOSAI y a los hechos
internacionales con repercusión en la actividad de la auditoría
pública, toda vez que la dialéctica y el desarrollo de la
auditoría reclamaban un organismo superior en el país, como
fuera señalado por ANTÚNEZ SÁNCHEZ en sus resultados
investigativos.49
3.3. El Ministerio de Auditoría y Control
Es entonces que se toma la decisión por el Estado de crear el
Ministerio de Auditoría y Control (MAC) dentro de los
organismos de la Administración Pública como funcionó la
ONA, solo que ya no dentro de un ministerio como su
antecesora, este fue el sujeto activo que realizó la actividad de
49ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides F., “La auditoría ambiental: una revisión y
propuestas en clave de su función pública y dimensión empresarial”, en
Revista Iberoamericana de Contabilidad de Gestión, número 26, España,
2015, pp. 3-27.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
103
control y la fiscalización gubernamental, ejercitó funciones
revolucionarias, modernas, de elevados valores, para el
control adecuado de la eficiencia de la economía y la probidad
de los funcionarios y directivos del país en una tercera etapa
del control público. Las funciones de la actividad de auditoría
atribuidas a la ONA y al Ministro de Finanzas, excepto la
contenida en el artículo 33 del Decreto-Ley No. 159 de 1995
fueron asumidas por el MAC, a partir de la entrada en vigor
del Decreto-Ley No. 219 de 2001 y que como expresión
jurídica se manifestó en las materias de auditoría, el control
gubernamental y la fiscalización que tuvo dentro de su
encargo público.
ALARCÓN DE QUESADA, como presidente de la Asamblea
Nacional, expresó y cito: “… en el caso cubano la Asamblea
Nacional y la dirección del gobierno consideraron positiva la
gestión del MAC, como órgano principal del Estado para la
fiscalización y el control, en la detección de ilegalidades, actos
de corrupción administrativa y confabulación para delinquir,
hechos que en ocasiones se presentaron en empresas de
propiedad estatal, y en su gran mayoría en funcionarios de los
niveles intermedios (...)”.50
Se justiprecia que la creación del MAC en la Administración
Pública, como sujeto activo encargado de dirigir, ejecutar y
controlar la aplicación de la política estatal y de gobierno en las
materias de auditoría gubernamental, fiscalización
y control gubernamental para regular, organizar, dirigir y
controlar a través de metodologías todo el Sistema Nacional de
Auditoría, revolucionó la auditoría como actividad de control
administrativo a las formas de gestión del sector estatal en el
sentido de su ejercicio práctico, al ser estos sujetos de gestión
los de mayor representatividad en la nación.
Al MAC en su actividad de control administrativo a los bienes
públicos le diferenciaron de las acciones realizadas por la
ONA, ante los nuevos conceptos incorporados a través de la
auditoría gubernamental, como la auditoría externa realizada
50ALARCÓN DE QUESADA, Ricardo, “Informe reunión OLACEFS celebrada en la
ciudad de La Habana”, en Revista Ministerio de Auditoría y Control, La
Habana, 2003.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
104
por el gobierno central a los órganos y organismos de la
administración central del Estado, a las instituciones financieras
bancarias y no bancarias y a las organizaciones económicas
estatales, a las entidades del sector cooperativo, organizaciones,
asociaciones, asociaciones internacionales y demás entidades
económicas cuando reciban por disposiciones gubernamentales
subsidios, subvenciones, ventajas, exenciones y concesiones, o
presten un servicio público o establezcan contratos o
compromisos con el gobierno o con entidades estatales y a
cualquier persona natural o jurídica que realice actividades
lucrativas sujetas a obligaciones tributarias.
Con la función de fiscalización, como el acto de verificación,
inspección, investigación y comprobación realizada a los
órganos y organismos de la Administración Central del
Estado, por las organizaciones económicas estatales y a los
dirigentes y funcionarios designados o aprobados por la
autoridad u órgano del gobierno con la finalidad de velar por el
cumplimiento de las disposiciones estatales y del gobierno
vinculadas con la actividad económico-financiera para
preservar la disciplina y la integridad administrativa, prevenir y
detectar los actos de corrupción administrativa, ejecutada de
conformidad con los planes anuales sobre la base de
intereses estatales y por las quejas y denuncias de la
ciudadanía vinculada a las ilegalidades en el control y el uso
de los recursos del Estado y a los actos de corrupción
administrativa.
Con el control gubernamental, verificación realizada por las
comisiones de trabajo que se constituyen con la participación
de organismos de la Administración Central del Estado para
aplicar las políticas de gobierno y el cumplimiento del plan y
del presupuesto por los organismos de la Administración del
Estado y las entidades de su sistema, ejecutada acorde con
un plan anual conformado por el Consejo de Ministros.
Se justiprecia que en función de los tres principios básicos del
MAC dentro de los organismos de la Administración Pública
en el país con las funciones de prevención, detección y
enfrentamiento a los actos de corrupción administrativa, lo
diferencian de la actividad de control que se realizaba en
Cuba con la práctica de la auditoría estatal como actividad de
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
105
control que practicó la ONA, los que fueron realizados a través
de la función inspectiva y la auditoría, como se reseñara por
ANTÚNEZ SÁNCHEZ y RAMÍREZ SÁNCHEZ.51
Desde el punto de vista jurídico, los autores valoran que la
práctica de la auditoría ejercitada por la ONA y el MAC como
EFS continuó dirigida en esencia a la revisión de los sistemas
contables a las formas de gestión del sector estatal por ser
este mayoritario en el escenario mercantil, prueban que la
actividad de control administrativo analizada, la normativa que
regula la auditoría en el ordenamiento jurídico patrio se
caracteriza por ser obligatoria, gratuita, ejecutada en un plan
auditor, realizada a partir de programas y metodologías; en la
nación ha sido realizada por las EFS al tener su titularidad y
por las sociedades mercantiles concesionadas para su
ejercicio con auditores habilitados para ejercer esta función
pública, percibiéndose la gestión directa y la indirecta. Pero
sin un adecuado constructo doctrinal desde el Derecho
Administrativo cubano como se ha venido señalando en las
investigaciones de ANTÚNEZ SÁNCHEZ, al ponderarse
solamente lo señalado por GARCINI GUERRA en relación con el
control y la fiscalización en su obra académica en el pasado
siglo XX.52
4. La Contraloría General de la República
A partir de lo que se señala en la Constitución de la
República: “El Estado administra directamente los bienes que
integran la propiedad socialista de todo el pueblo; o podrá
crear y organizar empresas y entidades encargadas de su
administración, cuya estructura, atribuciones, funciones y el
régimen de sus relaciones, son regulados por la ley”. Y
continúa: “Estas empresas y entidades responden de sus
obligaciones sólo con sus recursos financieros, dentro de las
51ANTÚNEZ SÁNCHEZ, A. y A. RAMÍREZ SÁNCHEZ, La potestad inspectiva v/s la
auditoría pública. Ojeada histórica dentro del Derecho Administrativo
Ambiental cubano.
52GARCINI GUERRA, H., Ibidem, p.11; ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides, “Disquisiciones
teóricas, doctrinales y exegéticas sobre la praxis de la auditoría como función
pública, dirigida a la protección del bien público ambiental para la empresa
ecológica”, en Revista Dos Tribunais Thomson Reuters, número 951,
Brasil, 2015.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
106
limitaciones establecidas por la ley. El Estado no responde de
las obligaciones contraídas por las empresas, entidades u
otras personas jurídicas y estas tampoco responden de las de
aquel”.
Lo establecido en el texto constitucional ha permitido conocer
en el plano jurídico cómo a través de la normativa sustantiva
se aplican las herramientas e instrumentos relacionados con
la actividad de control estudiada, que permitan observar los
impactos generados en relación con los estados financieros y
presupuestos vinculados a los aspectos económico-
financieros en las formas de gestión del sector estatal cubano.
Para ello, con el proceso de actualización y reforma del
modelo económico, los estudios realizados sobre la auditoría
a partir de la primera década del siglo XXI permitieron conocer
la nueva decisión a nivel de Estado para crear la Contraloría
General de la República (CGR) en Cuba, como el nuevo
órgano de control supremo, sustentado en la Ley No. 107
de 2009, considerada por ANTÚNEZ SÁNCHEZ como la actual
etapa del control público en la nación.53
La conformación en Cuba de la CGR como Estado socialista,
permite reconocer que se está en un estadio superior del
control público, lo cual ha motivado hacer un estudio desde
los saberes histórico-jurídicos de su tracto a partir de la
Historia de Cuba, de la Historia del Estado y el Derecho, del
Derecho Constitucional, del Derecho Público, tal y como lo
señalan autores como PORTUONDO DEL PRADO, CANTÓN
NAVARRO, TORRES CUEVAS y FERNÁNDEZ BULTÉ54 de cómo en
cada período constatado en la nación se ha materializado el
control administrativo para evaluar las finanzas públicas.
53ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides, “La auditoría ambiental: una revisión y
propuestas en clave de su función pública y dimensión empresarial”, en
Revista Iberoamericana de Contabilidad de Gestión, número 26, España,
2015, pp. 3-27.
54PORTUONDO DEL PRADO, Fernando, Historia de Cuba 1492-1898, Instituto
Cubano del Libro, La Habana, 1965; CANTÓN NAVARRO, Julio, Historia de
Cuba, tomos I-II, Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 2009; TORRES
CUEVAS, Eduardo, 1492-1898. Historia de Cuba, formación y liberación de
la nación, Editorial Félix Varela, La Habana, 2007; FERNÁNDEZ BULTÉ, Julio,
Historia del Estado y del Derecho, Editorial Félix Varela, La Habana, 2003.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
107
Se corrobora cómo el país se insertaba en las novedosas
tendencias internacionales declaradas por las EFS, siendo este
el órgano que auxiliará a la Asamblea Nacional y al Consejo de
Estado en la ejecución de la más alta fiscalización sobre los
órganos del Estado y del Gobierno, al ser continuador de las
actividades que realizaron la ONA y el MAC en las etapas que le
antecedieron. No obstante, se valora que la decisión que
determinó la creación de la CGR en Cuba se diferencia de las
etapas anteriores analizadas del control a los bienes públicos,
está determinada por la firma del Estado cubano de la
Convención internacional contra la corrupción y a los cambios de
rendición de cuentas de esta actividad de control por la
Administración Pública, a partir de que la Ley No. 107 de 2009
define a la auditoría como: “… proceso sistemático, realizado de
conformidad con normas y procedimientos técnicos
establecidos, consistente en obtener y evaluar objetivamente
las evidencias sobre las afirmaciones contenidas en actos
jurídicos o de carácter técnico, económico, administrativo u
otros, con el fin de determinar el grado de correspondencia
entre esas afirmaciones, las disposiciones legales vigentes y
los criterios establecidos (…)”.
A la CGR de Cuba, al amparo de los artículos 9 y 75
constitucionales, como los fundamentos legales de su creación,
le corresponde ejercitar el más alto control estatal a los sujetos
de gestión de forma obligatoria, ya que está concebida la
auditoría como una actividad de control; empero, los autores
consideran que lo normado entra en contradicción al no estar
reconocida de manera adecuada en esta norma suprema de la
nación el control administrativo al sujeto privado.
Se valora que en sí la CGR no aparece reconocida como
órgano de control dentro del texto constitucional cubano, lo
que demuestra su antijuricidad al no estar legitimada su
función pública en la Ley de Leyes de la nación. Puede para
ello apreciarse que en el artículo 121 del texto constitucional
solo se reconoce con esta condición al Tribunal Supremo, y el
artículo 127 lo hace con la Fiscalía General de la República,
órganos subordinados a la Asamblea Nacional y al Consejo
de Estado, contrario a lo que concurre en América Latina y
otros países donde se parte su legitimidad desde la norma
suprema, como ya hemos venido señalando.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
108
En la Ley No. 107 de 2009, se define en el artículo 11: “la
auditoría es un proceso sistemático, realizado de conformidad
con normas y procedimientos técnicos establecidos, consistente
en obtener y evaluar objetivamente las evidencias sobre las
afirmaciones contenidas en actos jurídicos o de carácter técnico,
económico, administrativo u otros, con el fin de determinar el
grado de correspondencia entre esas afirmaciones, las
disposiciones legales vigentes y los criterios establecidos”.
La CGR en Cuba se subordina a la Asamblea Nacional y al
Consejo de Estado, lo que demuestra un cambio en la
rendición de cuentas y mantiene relaciones de coordinación,
colaboración, supervisión y control con los organismos de la
Administración Pública, al tiempo que puede auxiliarse de
estos para el trazado de la política integral, apreciado cuando
se ejecuta la evaluación del control interno y algunos tipos de
auditorías de las que se establecen en el Reglamento de la
Ley No. 107 de 2009. Como entidad al servicio del Estado y el
Gobierno cubano, tiene la visión de ser: “un órgano que se
distingue y caracteriza por sus valores éticos, alta
profesionalidad y nivel de organización, capaz de influir en la
creación de una cultura de responsabilidad, eficiente empleo
de los fondos públicos y probidad administrativa, para prevenir
y enfrentar indisciplinas, ilegalidades y manifestaciones de
corrupción administrativa”.
Los autores valoran que esta definición es afín con lo que
señala la doctrina administrativa sobre el control, al ser este el
conjunto de acciones que se ejecutan para comprobar la
aplicación de las políticas del Estado, así como del
cumplimiento del plan de la economía y su presupuesto, y la
supervisión como el acto de inspección, investigación y
comprobación que se realiza con la finalidad de velar por el
cumplimiento de las disposiciones legales vinculadas con la
actividad económico-financiera, preservar la disciplina y la
integridad administrativa, así como prevenir y detectar actos
de corrupción administrativa; sobre la base de intereses
estatales y a partir de las informaciones que se reciban por
cualquier vía, en especial las provenientes del pueblo,
vinculadas con la ilegalidad en el control y uso de los recursos
del Estado y actos de corrupción administrativa, de aquí que
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
109
se le reconozca dentro del control de la legalidad y de la
gestión de los servidores públicos.
En la nación cubana se aprecia que los funcionarios como
servidores públicos designados para ejercer esta función
pública requieren de una habilitación oficial, esta se obtiene al
realizar un examen en este órgano de control, lo que le
permite lograr la inscripción en el Registro de Auditores al
obtenerse la certificación que los acredita para esta potestad
técnicos, juristas y cientistas. Este control público se practica
en todas las provincias de la nación a través de las
contralorías provinciales al amparo de la Ley No. 107 de 2009.
La CGR ejerce sus funciones y atribuciones en todo el país,
así como en las sedes diplomáticas y en las representaciones
y entidades en el extranjero del Estado cubano, ello permite
ponderar a los autores la aplicación de los principios de
descentralización y desconcentración.
Se aprecia también todo el desarrollo normativo que ha tenido el
control público a partir del Decreto-Ley No. 159 de 1995, hasta la
aprobación de la Ley No. 107 de 2009 y su Reglamento en 2010
dentro del período revolucionario, así como la omisión del
legislador al no derogarse el Decreto-Ley No. 159 de 1995 en
sus Disposiciones Finales, tal y como se hizo con el Decreto-Ley
No. 219 de 2001 en la Ley No. 107 de 2009. Se puede con ello
demostrar que en el ordenamiento jurídico patrio coexisten
dos disposiciones jurídicas regulatorias del control a los
bienes públicos, de la lectura de autores quienes desde la
doctrina ponderan la técnica derogatoria en el proceso de
creación de la norma jurídica como lo refieren autores como
HART, AGUILÓ, FERNÁNDEZ BULTÉ, toda vez que en la
normativa legal Ley No. 107 no hay una derogación expresa
la cual señale que la aludida normativa legal Decreto-Ley
No. 159 quede sin efectos legales por parte del legislador, toda
vez que pudiera entonces valorarse el criterio de que su
derogación sea considerada por los practicantes de esta
actividad de control del órgano supremo nacional por desuso
según la doctrina consultada.55
55HART, Herbert, Teoría del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot S.A.,
2da edición, Argentina, 1999, AGUILÓ REGLA, Joseph, “Derogación, rechazo
y sistema jurídico”, en Revista Informática y Derecho, Italia, 2000;
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
110
La propia Ley No. 107 de 2009 define los tipos de control
administrativo a ejecutarse por la CGR, como son: el control
integral, la inspección y la comprobación especial. Empero, es
destacable que en los años de constitución de la CGR ya se
perciben resultados positivos a través de la función de control, la
fiscalización a través de la ejecución de la función inspectiva,
que permiten considerar que los sujetos económicos de la
nación implementan el autocontrol dentro de sus formas de
gestión, corroborados por los ejecutantes de la auditoría pública
en todas sus tipologías, al ser esta más integral que la función
inspectiva, tal y como lo reseñan autores de la talla de ESTEVE
PARDO, SÁNCHEZ MORÓN, GARCÍA URETA, BERMEJO VERA,
RIVERO ORTEGA, PAREJO ALFONSO, REBOLLO PUIG, FERNÁNDEZ
RAMOS y MUÑOZ MACHADO.56
La función que ejecuta el auditor interno a partir de los
principios de descentralización y desconcentración, quien
realiza esta labor en las formas de gestión del sector estatal,
_________________________
FERNÁNDEZ BULTÉ, Julio, Teoría del Estado y el Derecho en Cuba, Editorial
Félix Varela, La Habana, 2002.
56ESTEVE PARDO, José, Derecho del medio ambiente y Administración Local,
2da edición, Editorial Fundación Democrática y Gobierno Local, Madrid,
2004; SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, El control de las Administraciones Públicas
y sus problemas, Editorial Espasa-Calpe S.A., Madrid, 1991; GARCÍA
URETA, Agustín, “Potestad inspectora y medio ambiente: Derecho de la
Unión Europea y algunos datos sobre las comunidades autónomas”, en
Revista Actualidad Jurídica Ambiental, No. 54, España, 2016; BERMEJO
VERA, José, “La Administración inspectora”, en Revista de Administración
Pública, No. 147, España, 1998; RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado
vigilante. Consideraciones jurídicas sobre la función inspectora de la
Administración, Editorial Tecnos, Madrid, 2000; PAREJO ALFONSO, Luciano,
El derecho al medio ambiente y la actuación de la Administración Pública,
Editorial Aranzadi, España, 2013; REBOLLO PUIG, Manuel, La actividad
inspectora, Editorial Iustel, España, 2011; FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano,
“La inspección ambiental”, en Revista del Medio Ambiente y la
Administración Local, España, 2010; EMBID IRUJO , Antonio, El rol del
Estado: vigilante o gestor”, en Revista de Política Ambiental y Desarrollo
Sostenible, Madrid, 1999; MIRANDA HERNÁNDEZ, Gloria, “La potestad
inspectora de las administraciones públicas”, en Revista Cuadernos de
Inspección del Territorio, España, 2012; DIEZ SÁNCHEZ, José, Función
inspectora, 1ra edición, Instituto de Administración Pública, España, 2013;
GARCÍA MARCOS, José, “La inspección ambiental y el derecho comunitario
europeo”, en Revista Ambiente & Derecho, No. 26-27, España, 2014.
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
111
tiene muchos retos aún por alcanzar, visibles en la
comprobación ejecutada con una periodicidad anual para
constatar el estado del control interno en el país rectorado por
la CGR con el auxilio de organismos de la Administración
Pública, cuyo objetivo es fortalecer la gobernanza estatal a las
formas de gestión de cada organismo, que permita contar con
un diagnóstico de su estado en materia de control
administrativo, en pos de alcanzar la perfección como meta, la
que tiene carácter obligatorio como lo establece el Decreto-
Ley No. 159 de 1995, que a criterio de ANTÚNEZ SÁNCHEZ es
la Ley de la Auditoría Pública en la nación cubana.57
Es importante a partir de la valoración de los autores, que este
control administrativo, ejecutado a través de la auditoría
puede efectuarse como actividad de control y como un
servicio público. Apreciamos cómo la tendencia en el
desarrollo normativo cubano ha sido regularla de manera
obligatoria como Estado policía, al ser mayoría los sujetos de
gestión del sector estatal; pero qué sucede con el
reconocimiento de las formas de gestión privada, aquí nos
detenemos al examinar el criterio aportado por MATILLA
CORREA,58 quien señala que pudiera ser considerada también
como un servicio público, aun sin una construcción adecuada
desde las ciencias jurídicas en el país.
Ello permite cerrar a los autores incentivando a los
interesados en el estudio del control administrativo, en seguir
el estudio de las funciones atributivas al órgano de control, de
los mecanismos que utiliza en su actuación, de los principios
desde las ciencias del Derecho y desde las ciencias contables
que son observados mientras se practica la inspección, la
fiscalización, el control gubernamental y la auditoría pública
para el control del patrimonio estatal que hoy trasciende a la
dimensión ambiental.
57ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides, “Actualización del modelo económico cubano
para el ordenamiento jurídico en el desarrollo del Derecho Ambiental patrio”,
en Revista Multiciencias, No. 3, Venezuela, 2015.
58MATILLA CORREA, Andry, “Derecho Administrativo y servicio público. Trazos
inconclusos desde una perspectiva histórica”, en Revista Jurídica, UNAM,
México D.F.
MSc. Alcídes ANTÚNEZ SÁNCHEZ y MSc. Amed RAMÍREZ SÁNCHEZ
112
5. Consideraciones finales
El control público en la nación cubana ha sido ejecutado
indistintamente por órganos de control y organismos de la
Administración Pública, ejecutados a través de procesos y
procedimientos mediante la función inspectiva y la auditoría,
dirigidos en esencia al sector estatal a partir del triunfo de la
Revolución para el control del patrimonio, al ser este quien
posee mayores sujetos de gestión.
Para la Contraloría General de la República, su asidero
jurídico no está concebido de manera adecuada, toda vez que
dentro del texto constitucional solo aparecen reconocidos
como órganos el Tribunal Supremo y la Fiscalía General de la
República.
En el ordenamiento jurídico patrio coexisten dos normas
jurídicas que establecen la auditoría pública, lo que genera un
conflicto de ley, lo adecuado hubiera sido que el legislador
hubiera derogado de manera tácita el Decreto-Ley No. 159 de
1995 cuando se promulgó la Ley No. 107 de 2009 y se
hubiera concebido su Reglamento, lo cual no fue ejecutado.
Es una necesidad actualizar la Ley No. 107 de 2009, la cual
establece que el control administrativo a través de la auditoría
pública es de forma obligatoria, dejando fuera el reconocimiento
al sector privado, donde la tendencia internacional es que este
sujeto económico solicite este tipo de control por interés
personal.
Es necesario atemperar para la exigencia de la responsabilidad
administrativa el Decreto No. 228 de 1997, el mismo no recoge
la exigencia de este tipo de responsabilidad para los tipos de
auditorías que se establecen en el Reglamento de la Ley
No. 107 de 2010 en vigor de la Ley No. 107 de 2009.
En la actualización de la Ley No. 107 de 2009, deberá
valorarse dos niveles de atención a las inconformidades ante
los resultados del control administrativo, uno inicial en la vía
administrativa interna y otro en la vía jurisdiccional en la Sala
de lo administrativo, tal y como se reconoce en la doctrina del
Derecho Público.

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