El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítimas de la República de Cuba
| Author | MsC. Rodolfo P. Ripoll Salcines |
| Position | Coordinador de la Filial Cienfuegos Bufete de Servicios Especializados. Profesor Asistente Adjunto Facultad de Derecho de la Universidad de Cienfuegos |
| Pages | 70-93 |
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MSc. Rodolfo P. RIPOLL SALCINES
Coordinador de la Filial Cienfuegos
Bufete de Servicios Especializados.
Profesor Asistente Adjunto
Facultad de Derecho de la Universidad de Cienfuegos
EL DECRETO-LEY No. 241
y las zonas marítimas de la República de Cuba
RESUMEN:
El Decreto-Ley No. 241, en materia marítima, define la
competencia territorial de las Salas de lo Económico en las
aguas interiores y el mar territorial; así como, en materia
ambiental, la define además en la zona económica exclusiva y
la plataforma continental. Con esto, el texto legal acerca al
jurista cubano al uso de términos, en relación con los cuales no
existe un conocimiento teórico suficientemente generalizado. El
presente trabajo pretende una mayor familiarización de estos
profesionales con tales términos, como necesidad para
enfrentar los retos que impone la modificación del
procedimiento de lo económico. Partiendo de que las zonas
marítimas constituyen un conjunto de espacios de transición y
balance gradual entre el principio de libertad de los mares y el
derecho de protección del Estado ribereño, el trabajo aborda el
desarrollo doctrinal de ambos principios, estudiando las zonas
marítimas a partir de su regulación en la “Convención sobre el
Derecho del Mar” y su implementación en el Derecho interno
cubano, reflexionándose acerca de la delimitación, extensión y
status legal de cada zona. Por la relevancia del tema, se
concluye, entre otras cosas, la necesidad de profundizar el
conocimiento teórico del jurista cubano en relación con el
mismo.
PALABRAS CLAVE:
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
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Zonas marítimas, jurisdicción, competencia, Decreto-Ley No.
241.
SUMARIO:
1. Introducción. 2. Las zonas marítimas: Evolución histórica de
conceptos. 3. Evolución histórica del tema en el ordenamiento
jurídico cubano. 4. Líneas de base. 5. Aguas interiores. 6. Mar
territorial. 7. Zona marítimas de soberanía residual y
jurisdicción limitada. 8. Dominio, soberanía, jurisdicción y
competencia en los espacios marítimos. 8.1. Artículo 220 de la
Convención sobre el Derecho del Mar. 8.2. Artículo 33 de la
convención sobre el Derecho del Mar. 8.3. Una introducción al
análisis del aArtículo 3 del Decreto-Ley No. 158/95. 9.
Conclusiones.
1. Introducción
La reciente promulgación del Decreto-Ley No. 241, modificativo de la
ahora denominada “Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y
Económico” (LPCALE), introduce varios elementos novedosos en el
lenguaje procesal, o, al menos, los trata con una trascendencia sin
precedentes en ese orden. En tal sentido, merece particular atención lo
preceptuado en los artículos 740 y 750, los cuales, al definir la competencia
territorial de las Salas de lo Económico para el conocimiento de hechos o
actos relacionados con la navegación, el transporte, o el tráfico marítimo, la
establece dentro de las aguas interiores y el mar territorial de la República de
Cuba, añadiendo a esa competencia aquellos hechos o actos que, ocurridos
fuera de dichas aguas, involucren a embarcaciones de bandera cubana. En
cuanto a la competencia territorial en materia ambiental, el artículo 741 la
extiende al territorio, las aguas interiores, el mar territorial, la zona
económica exclusiva y la plataforma continental.
Así, este nuevo texto legal acerca al jurista cubano en general y, en
particular, a los jueces, al uso de una terminología que, si bien aparecía ya
recogida en algunos textos legales, como el Código Penal, está referida a
hechos que son de poco conocimiento en la vía judicial1. Súmase a ello que
en la formación universitaria de pregrado, al referirse a temas sobre “Derecho
del Mar”, se trata las zonas marítimas de forma meramente introductoria y
limitándose brevemente a una parte de ellas; en la formación de postgrado, y
en la práctica, un conocimiento más profundo de estas zonas ha sido
necesario hasta ahora para especialistas en derecho internacional, o para
algunos vinculados directamente a la actividad marítima.
1 Ejemplo: los artículos 238, 241 y 242 del Código Penal hacen referencia a las zonas
marítimas de la República de Cuba.
MsC. Rodolfo P. Ripoll Salcines
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Como consecuencia de lo anterior, el presente trabajo intenta, en apretada
síntesis, un mayor acercamiento teórico del profesional del Derecho cubano
al tema de las zonas marítimas. Sin entrar en un análisis pormenorizado de la
forma en que el Decreto-Ley No. 241 determina la competencia territorial de
las Salas de lo Económico, el estudio se enfoca específicamente en aquellas
zonas que, según ese instrumento legal, son de trascendencia para el
conocimiento en la vía judicial de litigios relacionados con la aplicación del
Derecho Marítimo, del Derecho Ambiental y de la explotación de recursos
naturales del medio marino.
2. Las zonas marítimas: evolución histórica de conceptos
El tema de las zonas marítimas encuentra su origen en el debate acerca
del principio de libertad de los mares y su enfrentamiento al derecho de
protección de los Estados ribereños en sus aguas adyacentes.
La idea de libertad de los mares tiene sus antecedentes más primitivos en
el antiguo Derecho Romano. Ya en el siglo XVI, Alberico GENTILI afirmaba
en Inglaterra que “el mar está abierto a todos, debido a su naturaleza, y su uso
es común para todos, como lo es el uso del aire”2. Tal afirmación respaldaba
académicamente la entonces política isabelina del expansionismo marítimo
inglés. Más adelante, surge la figura de Hugo GROCIO en la Holanda de
1602, quien en su obra Mare Liberum desarrolló, ante todo, una defensa
doctrinal de los intereses nacionalistas del Estado holandés, frente al
pretendido monopolio de Portugal sobre las vías marítimas que conducían a
las colonias3.
En Mare Liberum, como su título indica, GROCIO desarrolla la regla
internacional de la “libertad de los mares”. Esta regla se enmarcaba en un
principio más general que abarcaba la libertad de tránsito por tierra, ríos y
porciones de mar, por parte de todo aquel que tuviera legítimas razones para
hacerlo, independientemente de la propiedad y la soberanía que cualquier
Estado ejerciera sobre dichos espacios4. Para entender esta regla en su
contexto histórico debe considerarse que la misma se enfocaba en la
competencia entre las metrópolis de entonces, e identificaba los conceptos de
propiedad y soberanía con la primacía de una metrópolis al ocupar nuevos
espacios. En el caso específico de la navegación marítima, la regla partía del
principio de que ninguna nación podía alegar soberanía sobre ningún espacio
2 GENTILI establece esta regla en su obra De Jure Belli (El Derecho de la Guerra) en
1598. Véanse comentarios en: OPPENHEIM, L; International Law (Volume I) Peace
(8th Edition), H. Lauterpacht (Editor), Longman, London, 1952, pp. 90-91.
3 GOLD, E., Maritime Transport: The Evolution of International Marine Policy and
Shipping Law (Third Edition), Lexington Books, DC, Heath and Co. Massachusetts,
USA, 1986, pp. 43-45.
4 LAUTERPACHT, H., Freedom of Transit in International Law, Grotius Society
Transactions 44, 1959, p. 313.
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de la alta mar por el simple hecho de haber sido la primera en navegar por el
mismo.
Si bien la regla de libertad de los mares tuvo un trasfondo político
nacionalista, fue a la postre asumida por la comunidad internacional como un
principio de equidad y justicia entre los Estados soberanos. Su propio autor
no intentó que tal principio tuviera esa trascendencia, incluso en su obra De
Jure Bellic ac Paces (El Derecho de la Guerra y la Paz) publicada durante su
exilio en Francia en 1625, este autor, liberado de su sentimiento nacionalista
y de los compromisos con el Estado holandés, más aún, contrapuesto al
mismo por motivos políticos, contradijo algunos de sus argumentos iniciales5.
Como es de apreciar, tanto la posición inglesa como la holandesa
estuvieron enfocadas particularmente en los intereses de las potencias
europeas por obtener posiciones favorables en el reparto de nuevas colonias.
No en balde, toda esta doctrina se desarrolló a la par que estas propias
naciones otorgaban patentes de corso a verdaderos delincuentes para que
saquearan embarcaciones extranjeras que provinieran de dichos territorios
con la preciada carga resultante de su actividad depredadora en los mismos.
Sin embargo, como regla asumida internacionalmente, en la práctica de
los Estados la libertad (sin límites) de los mares comenzó a aplicarse a todos
los espacios marítimos, tornándose en contra de los intereses domésticos de
las propias naciones que la habían promovido, en relación con la navegación
de embarcaciones extranjeras en sus aguas adyacentes.
Es así que, poco tiempo después, de la propia Inglaterra vendría la mayor
oposición a dicha regla. Este cambio radical inglés estuvo condicionado, por
una parte, por el interés de la corona británica de restringir las actividades de
pesca que otras potencias desarrollaban en sus aguas adyacentes y, por otra
parte, por el dominio que ya esa potencia había adquirido en el nuevo mundo
y el poderío naval suficiente para garantizarlo de facto, al margen de
cualquier debate doctrinal o diplomático6.
Varios jurisconsultos ingleses comenzaron a rebatir la obra de Grocio,
desarrollándose lo que la historia recoge como la llamada “Guerra de los
Libros”. Iniciado este debate doctrinal por William WELWOOD, alcanzó su
máximo exponente en John SELDEN, quien, en su obra Mare Clausum7
rebatió abiertamente la teoría de GROCIO. En esencia, argumentando
principios del derecho natural y del derecho de las naciones, la doctrina de
SELDEN radicaba en el derecho de un Estado de apropiarse de espacios
marinos de igual forma en que lo podía hacer sobre espacios terrestres,
5 DEPAW, F., Grotius and the Law of the Sea, University of Brussels, 1965, p.42.
6 Este cambio de posición se produjo durante el reinado de Jacobo I, sucesor de Isabel
I en el trono de la corona británica, fundamentalmente por conflictos pesqueros en
aguas adyacentes de la región de Escocia.
7Mare Clausum fue presentada por John SELDEN en 1618 a Jacobo I, pero publicada
en 1635 durante el reinado de Carlos I. Véase Oppenheim, L., op. cit., p. 585.
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agregando que, con el conocimiento científico ya alcanzado en esa época,
podían establecerse coordenadas geográficas que permitieran identificar los
limites marinos. Selden reconoció sin embargo, el derecho de navegación de
embarcaciones foráneas en aguas oceánicas que fueran “propiedad” de
cualquier Estado.
A partir de los presupuestos teóricos sentados desde ambos bandos
durante la Guerra de los Libros, y luego de varias confrontaciones armadas
entre Inglaterra y Holanda, fue conformándose una moderna doctrina sobre
el uso de los mares. La Ordenanzas de la Marina, elaboradas en 1681 durante
en reinado de Luís XIV en Francia, recogieron, entre otros aspectos
relevantes, el derecho de protección del Estado ribereño sobre sus puertos y
áreas costeras, regla de derecho interno que trascendió a su aplicación en
otras naciones, siendo incluso reconocida en sentencias de la Corte del
Almirantazgo Británico. De esta manera, a finales del siglo XVII el concepto
de “mar territorial” comenzó a conformarse como una institución de Derecho
Internacional Público8.
Si bien la idea de un área de aguas adyacentes al territorio de una nación,
sobre la cual, a modo de zona de protección, dicha nación pudiese ejercer
derechos de propiedad y soberanía surgió ya en el antiguo mundo
mediterráneo, siendo recogida en el Derecho Romano, tal idea distó por
mucho tiempo de semejarse al concepto moderno de esta institución. Una de
las razones para ello es la ausencia en ese entonces del concepto de “nación”
que mucho más tarde surgiría.
Finalizada la Guerra de los Libros, otro holandés, Jan PONTAMUS, elaboró
una doctrina conciliadora entre ambos extremos. Por una parte, coincidiendo
con GROCIO, afirmó que la alta mar no puede estar sujeta a propiedad ni
soberanía de ningún Estado y, por tanto, es de libre acceso a todas las
naciones. Por otra parte, discrepando de GROCIO, estableció una distinción
entre los conceptos de “propiedad” y “soberanía” (dominium et imperium) de
un Estado sobre las aguas adyacentes a su territorio, de tal suerte que, sin
excluirse su propiedad o dominio sobre tales aguas, ni afectar en esencia su
soberanía nacional, todo Estado ribereño debía permitir, al menos, la
navegación pacífica de embarcaciones extranjeras en las mismas. A partir de
tales afirmaciones, si bien GROCIO es considerado el principal promotor de la
regla de libertad de los mares, PONTAMUS lo fue del concepto moderno de
mar territorial9 y, a la larga, sentó las bases para el desarrollo ulterior del
derecho de “paso inocente”.
En 1702, otro jurista holandés, Cornelio VAN BYNKERSHOEK, agregó
nuevos elementos a la teoría del mar territorial, proponiendo una regla para
determinar la anchura del mismo. La regla de BYNKERSHOEK “terræ potestas
finitur ubi finitur armorum vis”, proponía que, tanto el dominio como la
soberanía de un Estado sobre sus aguas adyacentes, debía extenderse hasta
donde se extendiera el poder de sus armas. A partir de esta propuesta, la
8 GOLD, E., op. cit., p.58.
9 RIESENFELD, S. A; Protection of Coastal Fisheries under International Law,
Washington DC, Carnegie Endowment, 1942, p. 20.
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extensión del mar territorial se comenzó a establecer por varios Estados hasta
las tres millas náuticas (MN) de la costa10, aunque otros, como los países
escandinavos, siempre optaron por límites superiores, entre las 4 y 6 MN, sin
que por mucho tiempo posterior existiera una real uniformidad en esta
práctica.
El criterio de fundamentación de la regla de BYNKERSHOEK para
establecer el límite exterior del mar territorial fue luego, con razón, criticado
por la mayoría de la comunidad internacional, por estar basado en un
principio discriminatorio inaceptable, mediante el cual se beneficiaban las
grandes potencias militares en detrimento del resto de la comunidad
internacional. Sin embargo, su aspecto positivo radica históricamente en
haber reconocido por primera vez la necesidad de establecer un límite
específico a las aguas adyacentes de un Estado ribereño y, más importante
aún, la necesidad de lograr un cierto grado de uniformidad en la práctica de
los Estados.
Culminando todo este proceso histórico, la comunidad internacional
reconocería finalmente que, en sentido general, el mar es internacionalmente
libre; sin embargo, el nuevo concepto de libertad de los mares, a medida que
se aproxima a la costa, se enfrenta a otro principio, el del derecho de
protección del Estado ribereño. La soberanía de este último le adjudica el
derecho a protegerse de cualquier eventual agresión, interferencia, o daño, así
como a garantizar la salud de su población, sus industrias, y sus recursos
económicos11.
La situación se haría más compleja, a medida que avanzaba el siglo XX y
la humanidad experimentaba agigantadas transformaciones tecnológicas que
le iban permitiendo, al menos a las grandes potencias, el descubrimiento y la
explotación de recursos marinos a distancias cada vez más alejadas de la
costa. Estas nuevas posibilidades, sumadas al perfeccionamiento de la
navegación, el incremento del comercio, el perfeccionamiento de las
tecnologías de pesca y, en sentido general, la diversificación de los usos del
medio marino, hicieron que al concepto de mar territorial se fueran añadiendo
otras zonas marítimas, entre ellas: la zona contigua, la zona económica
exclusiva, y la plataforma continental. Actualmente, estas zonas marítimas
constituyen en su conjunto un área de transición, a través de la cual cada
Estado ribereño, a medida que esas zonas se alejan de la costa, va cediendo
gradualmente su jurisdicción a favor de las libertades de la comunidad
internacional en la alta mar.
10 Por mucho tiempo se afirmó que la distancia de tres millas náuticas correspondía al
alcance de una bala de cañón; sin embargo, estudios realizados en la primera mitad
del Siglo XX demostraron que tal distancia era muy superior al alcance de los cañones
de la época en que se estableció por primera vez. Veáse WALKER, L. W., Territorial
Waters: The Cannon Shot Rule, British Year Book of International Law 22, 1945, p.
231.
11 JESSUP, Ph. C., The Law of the Territorial Waters and Maritime Jurisdiction,
Jennings, New York, 1927, p. 223.
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3. Evolución histórica del tema en el ordenamiento jurídico
cubano
La evolución histórica de este tema dentro del ordenamiento jurídico
cubano ha sido, como afirma BUSTAMANTE, “uno de los problemas más
oscuros, quizás más complicado y difícil, y de solución más variable con el
tiempo”12. Este autor cita, como referencia más temprana en el tiempo, una
Real Cédula de 17 de diciembre de 1760, que, al igual que otras posteriores
disposiciones de la corona española, establecieron una extensión de 6 MN
para el mar territorial cubano, reproduciendo así lo dispuesto entonces por
España para su propio mar territorial. A la par, las Ordenanzas de Aduana,
establecían una “zona marítima fiscal” de hasta 12 MN de las costas cubanas;
concepto este que constituye un preludio de lo que mucho más tarde sería
considerado como “zona contigua”. Durante el período de intervención
norteamericana, y luego ya en la etapa republicana, el tema fue abordado
sectorialmente a través de diversas leyes especiales que, enfocadas cada una
de ellas en la jurisdicción ratione materiæ que regulaban, fijaron la extensión
del mar territorial cubano, en ocasiones hasta 3 MN y en otras hasta 6 MN,
medibles en todo caso a partir de la entonces denominada “línea de costa”;
llegando a definirse que todas las aguas situadas detrás de dicha línea
constituían aguas interiores de la República de Cuba. Por otra parte, se
mantuvo en todo momento una “zona marítima fiscal” de hasta 12 MN de
dicha línea de costa13.
El mayor grado de incoherencia sistémica del ordenamiento jurídico
cubano reinó entre 1934 y 1942, período en el cual, a tenor de varias
regulaciones legales simultáneamente vigentes, el mar territorial se extendía a
6 MN (Decreto-Ley No. 108 de 9 de enero de 1934), mientras que las “aguas
jurisdiccionales” de Cuba para los fines de pesca y a los efectos de la
legislación penal, se extendían sólo hasta 3 MN (Decreto-Ley No. 28 de 1936
y Código de Defensa Social respectivamente), y la zona marítima fiscal se
extendía hasta 12 MN (Ordenanzas de Aduana de 1901).
En su estudio sobre el mar territorial cubano, BUSTAMANTE cita ejemplos
de la jurisprudencia cubana que buscaba dar solución práctica a esta
problemática en medio de tal confusión legislativa. Sin embargo, en el plano
teórico-conceptual, e incluso en el propio plano de aplicación práctica del
derecho positivo, tales fallos judiciales resultarían, al menos en un análisis
actual, de cuestionable fundamentación legal. En este orden, es de particular
interés la Sentencia 719 de 18 de febrero de 193714, en la cual, dicho en
síntesis, en evidente interpretación favorable a la mayor extensión posible de
la jurisdicción y competencia de los tribunales cubanos en cualquier materia,
el máximo órgano de justicia identificó el concepto de mar territorial con el
12 SÁNCHEZ DE BUSTAMANTE Y SIRVÉN, Antonio (1943), “El Mar territorial Cubano”, en
Revista de Derecho Internacional tomo XLIV, 30 de septiembre de 1943, No. 87, p. 199.
13 Orden Militar No. 173 de 22 de junio de 1901 (Ordenanzas de Aduana impuestas a
Cuba por el gobierno interventor norteamericano y que sustituyeron a las impuestas
por España en la etapa colonial).
14 Sentencia No. 719 del TS, de 18 de febrero de 1937, Jurisprudencia al Día: p. 72.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
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de aguas jurisdiccionales, asumió además un principio de unicidad del
concepto de jurisdicción, considerando imposible su fragmentación o
limitación ratione materiæ. Sobre la base de tal marco teórico se interpretó
que la extensión del mar territorial, con independencia de la materia a la cual
estuviese referido el sub índice, estaba determinada por las Ordenanzas de
Aduana hasta las 12 MN medidas a partir de la línea de costa,
identificándosele con la zona marítima fiscal; a pesar de que ello estuviese
regulado en una ley especial, y de que otras leyes especiales, igualmente
vigentes, establecieran extensiones menores a los efectos de la jurisdicción
cubana en otras materias, incluso denominando igualmente a tales aguas de
menor extensión como “aguas jurisdiccionales”.
Como valora BUSTAMANTE al estudiar esta etapa, no quedaba claro cual
era la extensión del mar territorial de Cuba15; pero, a esta valoración puede y
debe agregarse más. Primeramente, es de apreciar que la legislación
relacionada en sentido general con la jurisdicción marítima cubana estuvo
hasta ese entonces caracterizada por un enfoque exclusivamente práctico, sin
preocupación alguna por los fundamentos teóricos que debían informarle. En
segundo lugar, los diferentes intereses sectoriales con los que fue abordado el
tema de las aguas jurisdiccionales generaron un tratamiento fragmentado del
tema, el cual impedía una visión sistémica del ordenamiento jurídico como
un todo necesariamente armónico. En defensa del legislador nacional de
entonces, puede esgrimirse que el caso cubano no fue precisamente una
excepción; pues un tratamiento teórico-práctico del tema de la jurisdicción
marítima de los Estados ribereños a nivel internacional tardaría varias
décadas en producirse.
Esto justifica la imposibilidad de interpretar, a partir de la evolución
histórica de la legislación cubana, una definición clara del concepto de
“aguas jurisdiccionales”, al cual por momentos se le trata como un término
genérico, mas bien abstracto, vaciado de un contenido concreto; en otros se le
identifica exclusivamente con el de “mar territorial”, excluyendo de él,
incluso, a las aguas interiores; mientras que en otros se aplica tal definición a
otros espacios que están referidos a la jurisdicción en determinada materia,
como la ley pesca o la penal, o más aún, identificando en otro momento dicho
concepto con la denominada zona marítima fiscal, extendida mucho más allá
del mar territorial propiamente dicho.
Los posteriores instrumentos legales cubanos que pudieran considerarse
como relevantes al tema poco o nada aportaron al esclarecimiento de esta
problemática. No fue hasta el inicio del proceso de institucionalización en
que, con la promulgación de la Constitución de la República de Cuba el 24 de
febrero de 1976, así como la de los Decretos-Leyes Nos. 1 y 2 en 1977 y el
Decreto-Ley No. 158 en 1995, que el ordenamiento jurídico cubano comenzó
a ganar en claridad y coherencia sistémica en este sentido; instrumentos todos
que más adelante serán abordados en el desarrollo del presente trabajo.
4. Líneas de base
15 SÁNCHEZ DE BUSTAMANTE Y SIRVÉN, A., op. cit., p. 208.
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Comprendiéndose ya la necesidad de que cada Estado ribereño fijara en
sus respectivas legislaciones el límite de su mar territorial, de modo que este
fuera conocido por la comunidad internacional, surgió con el tiempo la
necesidad de establecer un criterio uniforme respecto al punto a partir del
cual medir esa extensión. De inicio, al existir sólo el debate en relación con
el mar territorial, surgió el concepto de “línea de base”, siendo esta a partir de
la cual se mediría esa franja de agua adyacente. Sin embargo, luego de
reconocerse el derecho del Estado ribereño a otros tipos de zonas, la línea de
base es aquella a partir de la cual se mide la extensión máxima, no solo del
mar territorial, sino de todas y cada una de las zonas marítimas de ese
Estado16.
El primer instrumento internacional que recogió el tema de las líneas de
bases fue la “Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua”,
adoptada en Ginebra el 29 de abril de 195817. Posteriormente, y con ligeras
modificaciones, las líneas de base fueron reguladas en la “Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar”, adoptada en Montego Bay el 10
de Diciembre de 198218. Los artículos 5 y 7 de esta última Convención
establecen dos tipos de línea de base:
Línea de base normal: como regla general, la línea de base normal es la
línea de bajamar a lo largo de la costa. En estos casos, dicha línea seguirá el
contorno natural de la costa.
Línea de base recta: excepcionalmente, en los lugares en que la costa es
muy irregular, o exista una franja de islas a lo largo de la costa situada en su
proximidad inmediata, la línea de base puede trazarse en forma de líneas
rectas que unan los puntos apropiados, siempre que su trazado no se aparte de
una manera apreciable de la dirección general de la costa, y las aguas situadas
entre tales islas y la tierra firme estén sometidas al pleno dominio del Estado
ribereño.
A partir de los principios refrendados en la Convención sobre el Mar
Territorial y la Zona Contigua, la República de Cuba reguló sus líneas de
base en el Decreto-Ley No. 1/7719, en el que, dado el carácter irregular que
caracteriza a la mayor parte de las costas cubanas, se estableció un sistema de
líneas rectas que unen a los puntos más prominentes de las costas de la isla
mayor, así como de los cayos, islas, islotes y arrecifes emergidos que
16 CHURCHILL, R. R., A. V. LOWE, “The Law of the Sea” (Third Edition). Melland
Chill Studies in International Law, Juris Publishing, Manchester University Press,
UK, 1999, pp. 31-33.
17 Esta Convención contiene provisiones sobre las líneas de base en sus artículos 3 al
11 y en el artículo 13.
18 Los textos de ambas Convenciones están disponibles en: http://www.un.og.
19 Gaceta Oficial de la República de Cuba (Edición Ordinaria), La Habana 26 de
febrero de 1977, Año LXXV, Número 6, p. 15-20.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
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conforman en su conjunto el territorio nacional; consignándose todos y cada
uno de los puntos de coordenadas geográficas que unen esas líneas rectas20.
En cuanto al acto de delimitación de las líneas de base, la jurisprudencia
recoge la sentencia dictada por la Corte Internacional de Justicia en el conflicto
de “Pesquerías Anglo-Noruego”, en el cual dispuso que: “la delimitación de las
zonas marítimas siempre es, necesariamente, un acto unilateral de cada Estado
ribereño, pues sólo ese Estado puede ser competente para ello, y el resultado de
tal acto unilateral será válido (frente al resto de los Estados) siempre y cuando se
realice conforme al Derecho Internacional”21.
Considerando que esta sentencia fue dictada en 1951, hoy habría que agregar
que ese acto unilateral debe estar conformado siguiendo los principios y reglas
sentadas en la Convención sobre el Derecho del Mar, la cual en su artículo 16
establece en síntesis que: “las líneas de base figurarán en cartas, o listas de
coordenadas geográficas de puntos, en cada uno de los cuales se indique el
datum geodésico. El Estado ribereño dará publicidad a tales cartas o listas de
coordenadas y depositará un ejemplar de cada una en poder del Secretario
General de las Naciones Unidas”. Por último, la validez internacional del acto
unilateral del Estado ribereño estará dada en la praxis por la ausencia de
“objeción persistente” de cualquier otro Estado22.
5. Aguas interiores
Paradójicamente, la definición de “aguas interiores”, siendo tal vez la más
fácil de exponer, es en la práctica, la que más tiende a interpretaciones
erróneas. A priori, se entiende con mucha frecuencia por “aguas interiores”
aquellas que se encuentra enclaustradas fauces terræ, o sea, situadas dentro
del cuerpo terrestre de un Estado, o, para mejor entender, detrás de la línea
natural de la ribera o costa marina. Con tal enfoque, se entienden por aguas
interiores, los ríos, lagos, bahías y demás accidentes geográficos con
características similares. La confusión parece venir de la asimilación de tal
concepto al de “navegación interna”, pues tal navegación es la que se realiza
en las aguas anteriormente mencionadas, mientras que toda navegación que
se realice más allá de la línea de costa y a corta distancia de la misma, es
considerada como “navegación costera”23. Ciertamente, tales aguas son parte
de las aguas interiores, lo que sucede es que esa definición no se limita a las
mismas.
20 Este sistema de líneas rectas tiene su antecedente en la Ley No. 1292 de 26 de abril
de 1975, la cual lo proclama, pero sin haber llegado a implementarlo en la práctica.
21 Anglo-Norwegian Fisheries case: [1951] ICJ Rep. 116 at 132.
22 Véase análisis en este sentido en: CHURCHILL, R. R., A. V. LOWE, op. cit., pp. 56-
57.
23 Cuando se realiza entre puertos de un mismo país, esta navegación se denomina
“cabotaje”.
MsC. Rodolfo P. Ripoll Salcines
80
Para esclarecer este particular es necesario acudir a lo regulado en el
artículo 8 de la Convención sobre el Derecho del Mar, el cual define que:
“salvo en el caso de los llamados Estados archipelágicos24, los cuales quedan
sometidos a un régimen especial, las aguas situadas en el interior de la línea
de base forman parte de las aguas interiores del Estado”.
Por tanto, además de los ríos, bahías, etc. que se encuentran detrás de la
línea de costa, todas las aguas situadas detrás (en dirección hacia tierra) de las
líneas de base conformadas por la unión de los puntos de coordenadas
geográficas publicados en el Decreto-Ley No. 1/77 son aguas interiores de la
República de Cuba. Dada la irregularidad de las costas cubanas,
particularmente acentuada por la curvatura que provoca una marcada
inflexión en la costa sur, gran parte de la navegación costera cubana se
realiza en aguas interiores de la República. Tómese, por ejemplo, una
embarcación que navegue de Batabanó a Nueva Gerona, o del puerto de
Cienfuegos a Cayo Largo del Sur, a pesar de la cantidad significativa de
millas náuticas recorridas, esa embarcación estará navegando en todo
momento en aguas interiores y sólo al rebasar la latitud de la Isla de la
Juventud, o de Cayo Largo hacia el sur, estará abandonando tales las aguas y
comenzando a incursionar en el mar territorial.
En cuanto al status legal de las aguas interiores existe el criterio unánime,
tanto en la doctrina como en la práctica internacional, de que las mismas se
asimilan al status legal del territorio, por lo que el Estado ribereño posee,
tanto dominium como imperium, ejerciendo plena soberanía sobre estas
aguas. Ningún Estado extranjero puede realizar actividad alguna, ni ninguna
embarcación puede incursionar en las mismas sin el permiso o autorización
expresa del Estado ribereño. Una vez que una embarcación extranjera entra a
las aguas interiores de un Estado, queda en principio sometida a la
jurisdicción territorial del mismo, sin perjuicio del nivel de inmunidad de que
goza la misma y de la prevalencia de la ley del Estado del pabellón para los
casos que prevé la propia Convención y el resto del Derecho Internacional25.
6. Mar territorial
Esta zona marítima es la más conocida; pero, identificándosele
erróneamente con frecuencia con la definición de “aguas jurisdiccionales”.
Cabe insistir entonces en que todas las zonas marítimas son aguas
24 El artículo 46 de la Convención entiende por “Estado archipelágico” aquel
constituido totalmente por uno o más archipiélagos y que podrá incluir otras islas.
Pero, el artículo 47 define que las líneas de base archipelágicas serán aquellas en las
que las masas de tierra y agua que encierren estén en un relación desde 1:1 y hasta 1:9
(Ej. Filipinas), de modo que las aguas archipelágicas tengan significación para la
navegación internacional. Por tal razón Cuba, si bien es un archipiélago, no se
incluye en ese régimen especial. Véase también esta definición en MCCONNEL, M. L.,
Law of the Sea Lexicon: Terminology of the 1982 UNCLOS, Oceans Institute of
Canada, Halifax NS, 1989, p: 3.
25 CHURCHILL R. R., A. V. LOWE., op. cit., p. 65.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
81
jurisdiccionales, pues, con la excepción de las aguas interiores en las que la
jurisdicción es plena, a partir del mar territorial y a lo largo del resto de las
zonas marítimas, el Estado ribereño va cediendo jurisdicción a favor del
principio de libertad de los mares, pero en cada una ejerce algún tipo de
jurisdicción.
Luego de todo el debate histórico acerca del fundamento teórico para
delimitar la anchura del mar territorial, la Convención sobre el Derecho del
Mar, sin asumir ningún criterio de fundamentación, excepto aquel de equidad
entre Estados soberanos, define en su artículo 3 que: “La extensión máxima
del mar territorial es la de 12 MN, medidas a partir de la línea de base”. De
tal suerte que cada Estado puede definir unilateralmente cualquier extensión,
pero nunca rebasando tal límite. En el caso de Cuba, el artículo 1 del
Decreto-Ley No.1/77 define que: “el mar territorial de la República de Cuba
tiene una anchura de doce millas náuticas, medidas a partir de la línea de
base”; por tanto, Cuba asume el límite máximo permitido en la Convención.
En cuanto el status legal del mar territorial el debate doctrinal ha sido
históricamente un tanto polémico. Varios jurisconsultos han cuestionado por
mucho tiempo si el mar territorial es propiedad del Estado ribereño, o si este
Estado simplemente posee alguna jurisdicción sobre el mismo para
determinados fines. La práctica internacional ha ido favoreciendo el criterio de
que el Estado ribereño posee, tanto dominium como imperium, sobre esa franja
adyacente de agua. La Convención no incursiona expresamente en esta
polémica doctrinal; pero, en varias de sus regulaciones se crea una clara
identificación entre tales aguas y el espacio terrestre, razón que justifica el
término empleado de “mar territorial”.
La posición de Cuba queda recogida en el artículo 11 de la Constitución de
la República, el cual define que: “El Estado ejerce su soberanía: a) sobre todo
el territorio nacional, integrado por la Isla de Cuba, la Isla de la Juventud,
las demás islas y cayos adyacentes, las aguas interiores y el mar territorial
en la extensión que fija la ley y el espacio aéreo que sobre estos se
extiende…c) sobre los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las
aguas, el lecho y el subsuelo de la zona económica marítima de la República,
en la extensión que fija la ley, conforme a la práctica internacional”. En
tal sentido, el texto constitucional cubano establece una diferenciación entre la
soberanía ejercida sobre la zona económica marítima (exclusiva), la cual se
limita a determinados fines, y la ejercida sobre el mar territorial, la cual se
asimila a la soberanía territorial, al considerar expresamente que el mar
territorial forma parte del “territorio nacional”.
La única excepción que se da en el mar territorial a favor de
embarcaciones extranjeras es el derecho de paso inocente26; ya sea para entrar
o salir de las aguas interiores, o para simplemente atravesarlo sin incursionar
26 Véase la definición completa de paso inocente en el artículo 18 de la Convención
sobre el Derecho del Mar.
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82
en las aguas interiores. Con ello se inicia una cesión, en términos de
jurisdicción, a favor de las libertades de uso del mar por parte de la
comunidad internacional: la libertad de navegación; pero, sujeta aún en esta
zona a determinadas condiciones, entre las cuales están principalmente las
siguientes27:
a) el paso debe ser expedito, ininterrumpido, y sin atentar
contra la seguridad nacional ni los legítimos intereses
del Estado ribereño, el cual puede tomar medidas para
garantizar que estas condiciones se cumplan;
b) el Estado ribereño puede negar el paso, o expulsar del
mar territorial, a cualquier embarcación que viole tales
exigencias, particularmente, en el caso de
embarcaciones militares extranjeras;
c) el Estado ribereño, bajo determinadas condiciones,
puede cerrar temporalmente parte de su mar territorial
por razones de seguridad nacional;
d) en principio, la legislación interna del Estado ribereño
rige en el mar territorial, aunque su aplicación a las
embarcaciones extranjeras en él está sujeta a
determinadas circunstancias previstas en la
Convención.
Con estas condiciones, se establece un balance entre la libertad de
navegación y la soberanía del Estado ribereño, manteniéndose latente en todo
momento la plenitud de esta última. Específicamente, el artículo 21.1a) de la
Convención establece que el Estado ribereño, de conformidad con el Derecho
Internacional, podrá dictar regulaciones relativas al paso inocente por el mar
territorial, para garantizar la seguridad de la navegación y la reglamentación
del tráfico marítimo. Precisando su inciso 4) que toda embarcación
extranjera deberá observar tales regulaciones, incluyendo las relativas a la
prevención de abordaje, quedando sometida a las mismas.
Por tanto, la consideración de las aguas interiores y del mar territorial
como partes del territorio nacional28, la plena soberanía del Estado cubano en
ambas zonas marítimas y su facultad específica para la regulación de la
navegación y el tráfico marítimo en ellas, fundamentan en principio, tanto
constitucionalmente como a la luz del derecho internacional, la competencia
territorial del sistema judicial cubano para conocer de “hechos o actos
relacionados con la navegación, el transporte, o el tráfico marítimo”; al
menos, cuando se interprete esta terminología como sinónimo de conflictos
derivados de la ocurrencia de “accidentes marítimos”.
27 Véase una mayor definición de las condiciones a las que se sujeta el paso inocente
en los artículos 25 y siguientes de la Convención sobre el Derecho del Mar.
28 Se asume aquí el término “territorio”, no en su sentido geográfico, sino jurídico.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
83
7. Zona marítimas de soberanía residual y jurisdicción
limitada
Más allá del mar territorial de un Estado ribereño pueden extenderse,
sucesivamente, la Zona Contigua, la Zona Económica Exclusiva (ZEE) y la
Plataforma Continental. El status legal de estas zonas es mucho más
complejo. En ellas la navegación es libre como en la alta mar y el Estado
ribereño sólo posee una soberanía residual, ejerciendo un cierto grado y tipo
de jurisdicción para determinados fines.
Zona Contigua: La Zona Contigua es una zona intermedia, creada dentro
de la ZEE, que sólo existe en las aguas de aquellos Estados que la estimen
necesaria y la declaren como tal. La zona contigua cubana está regulada en el
Decreto-Ley No.158/9529, coincidiendo su límite interior con el límite
exterior del mar territorial y llegando su límite exterior hasta una distancia
máxima de 24 MN, medidas a partir de la línea de base. Según el artículo 3
de este Decreto-Ley, en esta zona Cuba tiene jurisdicción para imponer sus
regulaciones en materias: “aduaneras, fiscales, de inmigración, sanitarias, de
patrimonio cultural, medio ambiente y recursos naturales vivos y no vivos”,
con facultades para prevenir y sancionar cualquier violación de las mismas
por parte de embarcaciones extranjeras. Además, en ella el Estado cubano
ejerce toda la jurisdicción aplicable a su ZEE, pues en última instancia,
aquella es una porción de esta.
Zona Económica Exclusiva: La Zona Económica Exclusiva, denominada
en el Derecho interno cubano como “Zona Económica Marítima” esta
regulada en el Decreto-Ley No. 2/77. En correspondencia con los artículos
55 y 57 de la Convención, para esta zona se establece una extensión máxima
de 200 MN medidas a partir de la línea de base30. En la práctica, tal
extensión es imposible a lo largo de toda la zona, dada la vecindad de otros
Estados, operando una serie de acuerdos bilaterales de Cuba, específicamente
con Estados Unidos y México, para la delimitación de sus respectivas Zonas
Económicas Exclusivas.
En esta zona, de conformidad con la Convención, Cuba ejerce soberanía
limitada a: 1) la exploración, explotación, y administración de los recursos
naturales en el lecho y subsuelo marinos, y en las aguas suprayacentes; 2) el
establecimiento y utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; 3)
la utilización de las corrientes marinas y cualquier otro recurso que posibilite el
desarrollo científico-técnico; 4) la preservación del medio marino y 5) la
investigación científica31. Consecuentemente, la propia Convención faculta en
29 Gaceta Oficial de la República de Cuba (Edición Ordinaria), La Habana, 11 de
mayo de 1995, Año XCIII, Número 14, pp. 215-217.
30 Artículo 1 del Decreto-Ley No.2/77.
31 Véase el articulo 56 de la Convención y el artículo 2 del Decreto-Ley No.2/77.
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principio a todo Estado ribereño para legislar en las materias antes descritas y,
en algunas de ellas, a imponer el cumplimiento de dicha legislación, como es el
caso de la explotación de recursos naturales en esta zona32.
Dentro del ordenamiento jurídico interno, el Decreto-Ley No. 2/77 encuentra
sustento constitucional en el ya citado artículo 11-c) de la Constitución de la
República de Cuba33, en el cual se proclama el ejercicio pleno de soberanía
estatal sobre todos los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, desde
tierra firme y hasta el límite exterior de la ZEE; desarrollando este Decreto-Ley
una descripción más detallada y diversificada de los usos de este espacio
marítimo, como facultades exclusivas del Estado cubano. Por su parte, la Ley
cubano para la realización de investigaciones de índole ambiental en los
espacios marítimos cubanos; mientras, el Capítulo IV, Sección Tercera, en sus
artículos 99 al 105, regula la protección de las aguas marítimas y los recursos
marinos, haciéndose extensivas todas estas facultades soberanas del Estado
cubano hasta el límite exterior de la Zona Económica Marítima.
De tal suerte, el Decreto-Ley No. 241, apoyándose en todos los preceptos
antes mencionados, establece en su artículo 741 la competencia territorial del
sistema judicial cubano para “conocer y resolver los litigios que surjan con
motivo del incumplimiento de las regulaciones sobre la protección del medio
ambiente y los recursos naturales, o relacionados con los daños ambientales,
resultantes de actividades económicas” desarrolladas, tanto en los espacios
en los que el Estado cubano ejerce plena soberanía, como en la Zona
Económica Marítima (Exclusiva), en la cual mantiene una soberanía residual
y específica para tales fines.
Plataforma Continental: En la Plataforma Continental opera la soberanía
residual mínima de todo Estado ribereño, limitada a los recursos naturales del
lecho y subsuelo marino, quedando los recursos naturales en la columna de agua
y superficie de las aguas suprayacentes, así como la navegación en estas,
sometidas sólo a las normas del Derecho Inter nacional.
Este tema resulta relevante sólo en el caso de aquellos Estados ribereños
cuya plataforma continental sea tan ancha, que rebase el límite exterior de la
ZEE, en cuyo caso, el límite exterior de la plataforma continental puede
extenderse más allá del límite exterior de la ZEE y hasta una extensión máxima
de 350 MN, medidas a partir de la línea de base, o hasta 100 MN, medidas a
partir de la isobata 2500 metros35. Contrariamente, cuando el límite exterior
natural de la plataforma continental esté situado por detrás del límite exterior de
32 Véase a modo de ejemplo el artículo 73.1 de la Convención sobre el Derecho del
Mar.
33 Gaceta Oficial de la República de Cuba (Edición Extraordinaria), La Habana, 11 de
julio de 1997.
34 Gaceta Oficial de la República de Cuba (Edición Extraordinaria), No. 7, Año XCV,
La Habana, 11 de julio de 1997.
35 Vid. artículo 76.5 de la Convención sobre el Derecho del Mar.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
85
la ZEE, o coincidan ambos límites, no resulta necesario establecer regulaciones
específicas para la plataforma continental, toda vez que, siendo más amplia la
soberanía residual del Estado ribereño en la ZEE, la ejercida en la plataforma
continental se subsume en aquella.
En el caso de Cuba, en el que, en lugar de una “plataforma continental”,
debe hablarse con más propiedad de una “plataforma insular” de poca extensión,
el tema resulta intrascendente en el aspecto regulatorio. De hecho, la plataforma
cubana queda circunscrita dentro del perímetro que delimita a la ZEE cubana.
Incluso, de exceder geográficamente tal límite en alguna porción de la
plataforma, la cercana vecindad con otros Estados impondría en ese punto, a la
luz del Derecho Internacional, un cese mutuo de la soberanía de ambos Estados
vecinos en relación con ambas zonas marítimas.
Por estas razones, la Constitución de laRepública de Cuba, al definir en el
archimencionado artículo 11 la soberanía del Estado en los diferentes espacios
marítimos, no incluye ningún pronunciamiento en relación con esta zona. La
Ley No. 81, si bien en su artículo 8 (Conceptos Básicos) hace referencia en la
definición de “recursos marinos”, entre otros, a los existentes en la plataforma
insular, no establece tampoco en el resto de su articulado ninguna regulación
específica para esta zona. Por último, a diferencia del caso del Mar Territorial
y de la ZEE, el Consejo de Estado no ha dictado ningún Decreto-Ley
relacionado con la plataforma cubana, al no resultar pertinente en la práctica.
Sin embargo, el artículo 741 del Decreto-Ley No. 241, al definir la
competencia territorial del sistema judicial cubano para conocer y resolver
litigios relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales, extiende la
misma, además de a los espacios ya mencionados, a la plataforma continental;
sucediendo que, basado en todo el análisis precedente, este último aspecto
resulta innecesario.
8. Dominio, soberanía, jurisdicción y competencia en los espacios
marítimos
Partiendo de un análisis semántico, el vocablo “jurisdicción” deriva de la
expresión latina iuris dictio, significando etimológicamente la función de
“decir el derecho”. FERNÁNDEZ PEREIRA considera a la jurisdicción como “la
expresión concreta del poder soberano del Estado, consistiendo en la
actividad de este para garantizar el orden jurídico mediante la aplicación
práctica del derecho positivo”36. Tal afirmación es aplicable al término
genérico “jurisdicción”, independientemente de su clasificación, ratione
materiæ, como jurisdicción penal, civil, o económica, entre otras.
36 FERNÁND EZ PEREIRA, J. A. et al., Temas de Estudio de Derecho Procesal Penal
(Primera Parte), Editorial Félix Varela, La Habana, Cuba, 2002, p. 229.
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86
En parte de la doctrina y la legislación de muchos países, el término se
emplea como sinónimo de función judicial y, ciertamente, en gran medida, la
función jurisdiccional es depositada en los órganos judiciales, enfocándose el
presente estudio prioritariamente en ese ámbito específico. Sin embargo, esta
función del Estado es depositada, también en parte, en varios órganos de la
administración pública, integrándose también así a la función ejecutiva. La
forma en que el ejercicio de la jurisdicción se materialice en la praxis en el
actuar de cada órgano judicial o administrativo, dependerá de la competencia
que a cada uno de ellos le otorgue el ordenamiento jurídico interno.
En cuanto a la manifestación espacial de la jurisdicción, puede asumirse,
en principio, que los límites de aplicación en el espacio de la ley coinciden
con los límites espaciales del ejercicio de soberanía del Estado y, por
consiguiente, con los límites mismos del territorio del Estado37. No obstante,
dentro del Derecho del Mar, la validez espacial de la ley resulta en ocasiones
altamente compleja. Si bien la competencia general de los Estados encuentra
su expresión en el concepto de jurisdicción, el cual existe por virtud de la
soberanía estatal, el concepto de jurisdicción es, sin embargo, más activo y
estrecho que el de soberanía38. Así, en esta rama del Derecho existe una serie
de ficciones jurídicas, a través de las cuales, la ley puede tener un carácter
territorial, cuasi-territorial, o (excepcionalmente) extraterritorial.
Mientras que la jurisdicción territorial encuentra un fundamento directo
en el dominio y la soberanía plena del Estado ribereño (lo que se manifiesta
típicamente en el caso de las aguas interiores), la jurisdicción cquasi-
territorial se justifica por el riesgo que para los intereses legítimos de ese
Estado representa la contigüidad entre su territorio de soberanía plena y el
espacio marítimo donde se manifieste este tipo de jurisdicción, en el cual,
basado en una soberanía residual imperante, subsisten determinados
“elementos de territorialidad” (por ejemplo, en la Zona Económica
Exclusiva); mientras que la jurisdicción extraterritorial sólo puede justificarse
a la luz de una disposición expresa de Derecho Internacional39, por ejemplo,
la jurisdicción de cualquier Estado en aguas internacionales en los casos de
piratería40.
Basado en esta clasificación de la jurisdicción, dentro del mundo
marítimo juega un papel fundamental el concepto de “nacionalidad del
buque” que, igualmente en principio, determina la aplicación de “la ley del
pabellón” donde quiera que el buque se encuentre situado físicamente. Otro
37 GRILLO LONGORIA, R.; Derecho Procesal Civil (Parte I: Teoría General del
Proceso Civil), Editorial Félix Varela, La Habana, Cuba, 1985, p. 20.
38 MOLENAAR, E. J., Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution, Kluwer
Law International, The Hague, 1998, p. 75.
39 Idem.
40 El artículo 105 de la Convención sobre el Derecho del Mar autoriza a cualquier
Estado a detener y procesar a cualquier buque en alta mar, independientemente de su
nacionalidad, cuando exista evidencia de que el mismo está involucrado en actos de
piratería.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
87
terreno en el cual se hace complejo el análisis del tema es, precisamente, el
relacionado con las zonas marítimas, a lo largo de las cuales, tanto la
soberanía como la jurisdicción y, derivada de esta última, la competencia de
cada órgano involucrado del Estado, van experimentado una variación
gradual, no pudiendo identificarse siempre claramente con el ámbito de
dominio espacial del Estado ribereño.
En cuanto al sentido teleológico de la jurisdicción, como regla general
puede asumirse la que propone Giuseppe CHIOVENDA, al definirla como “la
función del Estado que tiene por fin la actuación de la voluntad de la
ley….sea al afirmar la existencia de la voluntad de la ley, sea al hacerla
prácticamente efectiva”41. Sin embargo, en el caso especifico de la
jurisdicción del Estado ribereño en sus zonas marítimas, a la luz del Derecho
Internacional se establece una diferenciación entre la llamada “jurisdicción
legislativa” o “jurisdicción preceptiva” (legislative jurisdiction), y la llamada
“jurisdicción de cumplimiento42” o “jurisdicción de implementación”
(enforcement jurisdiction).
En tal orden, CHURCHILL y LOWE señalan que la “jurisdicción legislativa”
es el “derecho del Estado ribereño a prescribir leyes”. En palabras de
MOLENAAR, es “el derecho (del Estado ribereño) a establecer reglas”43.
Retomando la regla general propuesta por CHIOVENDA, esta sería la función
de “afirmar la existencia de la voluntad de la ley”. La jurisdicción legislativa
o prescriptiva puede estar limitada: (i) ratione loci, al área geográfica dentro
de la cual la ley es válida, por ejemplo, la legislación de pesca dentro de la
Zona Económica Exclusiva; (ii) ratione personæ, a determinadas personas,
como nacionales o embarcaciones que enarbolen el pabellón nacional del
Estado ribereño; o (iii) ratione materiæ, por ejemplo, referida exclusivamente
a la explotación de recursos naturales sin afectar los restantes usos libres del
espacio marítimo para el cual estén concebidas44.
Por otra parte, CHURCHILL y LOWE definen la jurisdicción de
cumplimiento o de implementación como “el derecho del Estado ribereño a
realmente imponer el cumplimiento de la ley nacional”; mientras que
MOLENAAR la define, de forma más detallada, como “la autoridad (del
Estado ribereño) de hacer efectivas sus reglas mediante acciones legales, tales
como inspección, detención, y procesamiento legal de un buque”45.
Volviendo nuevamente a la regla general propuesta por CHIOVENDA, esta
sería la función estatal de “hacer prácticamente efectiva la ley”.
41 FERNÁNDEZ PEREIRA, J. A. et al., op. cit., p. 228.
42 Entiéndase como el cumplimiento de la ley impuesto por fuerza estatal y no su
cumplimiento voluntario y consciente por parte de los destinatarios o depositarios de
las normas legales en cuestión.
43 MOLENAAR, E. J., op. cit., p.75.
44 CHURCHILL R. R., A. V. LOWE., op. cit., pp. 11-12.
45 MOLENAAR, E. J., op. cit., p.75.
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Ambas jurisdicciones, al igual que en el Derecho imperante en los
espacios terrestres bajo dominio y soberanía plena de un Estado,
normalmente, coexisten en las zonas marítimas; pero, no siempre. Algunos
ejemplos pudieran tratar de ilustrar esta compleja y aparentemente
contradictoria situación.
8.1. Artículo 220 de la convención sobre el derecho del mar
El artículo 220 de la Convención sobre el Derecho del Mar establece una
gradación de facultades del Estado ribereño en materia de jurisdicción de
cumplimiento para los casos de violación de sus leyes y reglamentos relativos
a la contaminación generada por buques. En el caso especifico de una posible
violación cometida en la Zona Económica Exclusiva, podrá, en todo caso,
iniciar procedimiento contra un buque extranjero, si este, subsiguientemente a
la violación cometida en la Zona Económica Exclusiva, se sitúa de forma
voluntaria en un puerto doméstico del Estado ribereño (artículo 220.1). Sin
embargo, mientras el buque extranjero se encuentre situado físicamente en la
propia Zona Económica Exclusiva o en el Mar Territorial, el Estado ribereño
podrá:
1) Exigirle información pertinente y necesaria para determinar si la
violación fue cometida (artículo 220.3); en este caso, el simple
hecho de una violación sin otra trascendencia, conllevaría, en última
instancia, a reportar la misma al Estado del pabellón del buque; por
lo que en este supuesto no se impone el cumplimiento de la ley del
Estado ribereño;
2) Inspeccionar físicamente el buque si este se niega a dar información,
o la información por él facilitada sea manifiestamente contradictoria
con la situación fáctica evidente, y exista motivo fundado para creer
que el buque ha cometido “una violación que ha tenido como
resultado una descarga importante que cause o amenace causar una
contaminación considerable del medio marino” (artículo 220.5);
3) Detener el buque e iniciar procedimiento contra el mismo de
conformidad con el derecho interno del Estado ribereño, ante la
evidencia clara y objetiva de una violación en la Zona Económica
Exclusiva que “ha tenido como resultado una descarga que cause o
amenace causar graves daños a las costas, o intereses conexos del
Estado ribereño, o a cualesquiera recursos de su Mar Territorial o de
su Zona Económica Exclusiva” (artículo 220.6).
El procedimiento que pueda establecer el Estado ribereño podrá ser de
tipo administrativo y/o judicial, según regule su derecho interno y de acuerdo
con las circunstancias de cada caso. La vía judicial estaría normalmente
reservada para los casos de graves daños ambientales.
En este artículo se aprecia que, en relación con la contaminación generada
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
89
por buques, el Estado ribereño tiene jurisdicción legislativa en su Zona
Económica Exclusiva, pues la validez espacial de las normas en esta materia
es el fundamento de ese orden gradual de facultades frente a buques
extranjeros, el cual puede llegar in crescendo hasta el inicio de procedimiento
contra el mismo. Pero, precisamente sobre la base de ese propio orden, la
jurisdicción de cumplimiento está condicionada por una serie de
circunstancias, manifestándose de distinta manera, según el caso, en la Zona
Económica Exclusiva y el Mar Territorial.
En este aspecto, CHURCHILL y LOWE ven una subdivisión de la
jurisdicción de cumplimiento en “jurisdicción de detención” y “jurisdicción
judicial”46, estando la primera referida, no sólo a la detención per se del
buque extranjero, sino también a la facultad de inspeccionarlo físicamente,
pues ello igualmente implica su detención, al menos momentánea.
8.2. Artículo 33 de la convención sobre el derecho del mar
Otro ejemplo, tal vez el más interesante e ilustrativo de todos de los que
puedan citarse dentro del texto de la Convención sobre el Derecho del Mar, se
da en la Zona Contigua. Su artículo 33 establece que en la Zona Contigua el
Estado ribereño podrá tomar las medidas de fiscalización necesarias para: a)
“prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de
migración, o sanitarios dentro de su territorio o su mar territorial”47; o b)
“sancionar las infracciones de esas leyes y reglamentos cometidas en su
territorio o en su mar territorial”.
Una lectura detenida permite concluir que, al amparo de este precepto, las
medidas de prevención y sanción que puede tomar el Estado ribereño contra
buques extranjeros en la Zona Contigua están referidas a la violación, o
posible violación, de leyes y reglamentos que son espacialmente válidos en
su territorio (incluyendo las aguas interiores) y en su Mar Territorial; pero no
en la propia Zona Contigua, la cual constituye simplemente una franja de
protección, a la que el Estado ribereño puede extender solamente la
jurisdicción de cumplimiento o implementación de determinadas leyes que
sólo rigen en los espacios marítimos de soberanía plena. El precepto no
admite interpretar que el Estado ribereño tenga facultad para extender la
validez espacial de dichas normas y, por tanto, su jurisdicción legislativa en
tales materias a la Zona Contigua.
46 CHURCHILL R. R., A. V. LOWE, op. cit., p.334.
47 En versiones en idioma español de esta Convención el inciso a) de este artículo
versa de la siguiente manera: “prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos
aduaneros, fiscales, de migración o sanitarios que se cometan en su territorio o su
mar territorial”. Tal redacción resulta contradictoria, pues las violaciones que se
cometan no se pueden prevenir, sino en última instancia sancionar. No obstante, aún
en tal versión de traducción, el sentido del artículo es el mismo que el que se valora en
el presente trabajo.
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Resumiendo este ejemplo, en relación específica con las materias
aduaneras, fiscales, de migración y sanitarias, a la luz de la Convención sobre
el Derecho del Mar el Estado ribereño posee en la Zona Contigua jurisdicción
de cumplimiento o implementación, pero no jurisdicción legislativa o
preceptiva.
8.3. Una introducción al análisis del artículo 3 del Decreto-Ley
No. 158/95
A la luz del anterior análisis, si se compara el artículo 33 de la Convención
sobre el Derecho del Mar con el texto del Decreto-Ley No. 158/95 de la
República de Cuba, puede apreciarse que el artículo 3 de este último, visto
ahora en detalle, establece que: “El Estado cubano ejerce, en la Zona Contigua
las medidas de fiscalización necesarias con el objeto de: a) prevenir las
infracciones de las leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de migración,
sanitarios, del patrimonio cultural, medio ambiente y recursos naturales vivos y
no vivos que pudieran cometerse en el territorio terrestre, en las aguas
interiores, en el mar territorial, en la zona económica, en la plataforma insular,
en la zona contigua o en el espacio aéreo cubano; o b) sancionar las
infracciones de esas leyes y reglamentos cometidas en dichos espacios”.
Una exégesis literal de este artículo permite identificar que, sin bien los
verbos “prevenir” y “sancionar” denotan una facultad de cumplimiento o
implementación de la ley, el precepto no establece diferenciación alguna
entre jurisdicción legislativa y jurisdicción de cumplimiento en la Zona
Contigua.
Estando centrado el presente análisis en la competencia judicial en materia
ambiental, se excluye del mismo cualquier valoración en relación con las leyes
y reglame ntos aduaneros, fiscales y de migración a los que se refiere el artículo,
por estar más bien vinculados a la materia penal. Sin embargo, las leyes y
reglamentos referidos al medio ambiente y recursos naturales sí guardan una
relación directa con esa competencia. La legislación sobre patrimonio cultural
pudiera insertarse en ella en la medida en que se trate del patrimonio cultural
relación más o menos directa con la materia ambiental pudieran tener las leyes y
reglamentos sanitarios.
Hecha la anterior precisión, debe señalarse que la facultad de “sancionar”
las infracciones de la legislación sobre medio ambiente y recursos naturales,
cometidas en cualquier espacio marítimo, conlleva a interpretar una
jurisdicción de cumplimiento plena de estas materias en la Zona Contigua,
incluyendo el caso de una violación cometida en esa propia zona o en la Zona
Económica Marítima (Exclusiva). Sin embargo, como ya se analizó, el
48 Artículos 142 al 146 de la Ley No. 81, sobre “Preservación del Patrimonio Cultural
Asociado al Entorno Natural”.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
91
artículo 220 de la Convención, en sus apartados 3, 5 y 6, regula gradualmente
las facultades del Estado ribereño frente a buques situados en el Mar
Territorial que hayan cometido alguna violación en la Zona Económica
Exclusiva. Resultaría entonces contradictorio que el Estado ribereño pudiera
gozar en esta materia de mayor jurisdicción de cumplimiento en la Zona
Contigua que en el Mar Territorial, cuando en esta última zona posee mayor
soberanía que en aquella.
Si, contrariamente, esa facultad sancionadora prevista en el artículo
debiera interpretarse en la forma gradual que prevé la Convención, habría que
considerar que, si la jurisdicción de cumplimiento que en estas materias opera
en la Zona Contigua es la misma que opera en la Zona Económica Exclusiva
e, incluso, en relación con violaciones cometida en esta última, es la misma
que opera en el Mar Territorial, tal especificación en el artículo analizado
sería innecesaria.
En otro orden, la facultad de prevenir y sancionar en la Zona Contigua las
violaciones de la legislación sanitaria cometidas en cualquiera de los espacios
marítimos, incluidas en ellos, por interpretación literal del texto, la Zona
Contigua y la Zona Económica Marítima (Exclusiva), permite interpretar una
jurisdicción legislativa en esta materia en ambas zonas, con independencia del
grado de jurisdicción de cumplimiento ejercida o no en cada una. Sin embargo,
esta interpretación resultaría contradictoria con lo preceptuado en el resto del
ordenamiento jurídico interno, incluido el artículo 11 de la Constitución y el
artículo 2 Decreto-Ley No. 2/77, en los que, de conformidad con el Derecho
Internacional, la validez espacial de tales normas está circunscrita al “territorio
nacional”, concepto este que se extingue en el límite exterior del Mar
“Territorial”49.
La legislación sanitaria se vincula con determinados instrumentos legales
internacionales en materia de regulación ambiental de la actividad marítima;
ejemplo típico es la “Convención internacional para el control y gestión de
aguas de lastre y sedimentos asociados”50, enfocada en el control y/o
minimización de la transmisión de organismos acuáticos dañinos y agentes
patógenos51 de un ecosistema costero a otro, a través de las aguas de lastre de
los buques de travesía internacional; problemática que afecta tanto a la
biodiversidad marina como a la salud humana. La existencia de esta
novedosa Convención y de las valoraciones que le resultan aplicables, han
hecho surgir el nuevo concepto de “biocontaminación”, como extensión del
49 La Constitución no hace mención de la Zona Contigua, al haberse declarado esta en
el año 1995; sin embargo, ello no trasciende debido a que, según la doctrina y el
Derecho Internacional, en la Zona Contigua opera la misma jurisdicción legislativa
que en la Zona Económica Exclusiva.
50 International Maritime Organization (IMO); International Convention for the
Control and Management of Ballast Water and Associated Sediments,
BWM/CONF/36, London, February 16th 2004.
51 Denominados con el término genérico de “especies invasivas”.
MsC. Rodolfo P. Ripoll Salcines
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tradicional concepto de “contaminación” del medio marino52. Por tanto,
cualquier valoración legislativa encaminada a la implementación de esta
Convención en el derecho interno de un país requiere incluir las normas
sanitarias, particularmente, las relativas a la protección biológica de frontera.
En cuanto a jurisdicción de cumplimiento, el artículo 8.2 de esta
Convención establece un régimen gradual en correspondencia con la
Convención sobre el Derecho del Mar, siendo aplicables todas las
valoraciones anteriormente hechas, pudiéndose llegar hasta un procedimiento
judicial contra el buque violador.
Cuba aún no se ha pronunciado en relación con este tema; pero, llegado el
momento, sería evidente que, a tenor de lo dispuesto en el Decreto-Ley No. 241,
las Salas de lo Económico, por ser las competentes en materia ambiental,
serían las llamadas a conocer y resolver las violaciones -al menos las de
resultados más graves- que impliquen una biocontaminación del medio
marino. Por tanto, para una mayor claridad de la competencia judicial en
materia ambiental, es necesaria una mayor claridad de la validez espacial de
las leyes y reglamentos sanitarios, y el tipo y grado de jurisdicción que en tal
materia ejerce o no el Estado cubano en cada zona marítima.
9. Conclusiones
El término “aguas jurisdiccionales” designa al conjunto de zonas
marítimas de un Estado, a través del cual se establece un balance gradual
entre el principio de libertad de los mares y el derecho de protección de ese
Estado.
Las aguas interiores y el mar territorial forman parte del territorio
nacional, y en ellas rigen las regulaciones internas relativas a la seguridad de
la navegación y el tráfico marítimo; por tanto, en esta materia, y al amparo
del derecho interno e internacional, la competencia territorial de los
tribunales cubanos se extiende a ambas zonas.
En las restantes zonas marítimas el Estado ribereño ejerce una soberanía
residual, limitada a fines o intereses específicos, en los que se incluyen la
preservación del medio ambiente y la explotación de determinados recursos
naturales, según la zona. Consecuentemente, en el caso del sistema judicial
cubano, la competencia territorial en estas materias está fundamentada
constitucional y legalmente, así como amparada en el Derecho Internacional,
hasta el limite exterior de la Zona Económica Marítima (Exclusiva).
Existe una posible incoherencia entre lo regulado en el artículo 3 del
Decreto-Ley No. 158/95 y lo regulado en la Convención sobre el Derecho del
52 FONSECA DE SOUZA ROLIM, M. H., The International Law on Ballast Water:
Preventing Biopollution, Ed. Martinus Nijhoff, Leiden-Boston, 2008, pp.1-6.
El Decreto-Ley No. 241 y las zonas marítima de la República de Cuba
93
Mar y en el resto del ordenamiento jurídico interno cubano, lo cual pudiera
requerir un estudio más profundo; interesando en el caso del procedimiento
de lo económico el tema específico de la validez espacial de la legislación
sanitaria en las zonas marítimas, y el tipo y grado de jurisdicción ejercida en
la Zona Contigua.
Dadas las recientes modificaciones introducidas por el Decreto-Ley No. 241,
un conocimiento teórico más profundo de las zonas marítimas de la
República de Cuba y, en sentido general, un mayor conocimiento sobre temas
de Derecho del Mar, es de vital importancia para los jueces y demás
profesionales cubanos del Derecho.
