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El "diálogo regulatorio" como base para la confianza en la regulación

Ponencia al II Congreso de ASIER, "Regulación, instituciones y competencia en sectores estratégicos", Montevideo, Uruguay, 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2006.

1. El problema

Una simple ojeada a cualquiera de los sectores estratégicos de nuestras sociedades (agua, gas, electricidad, combustibles, transportes, comunicaciones...) muestra que su regulación se sostiene sobre un constante y complejo flujo de ideas y opiniones, en continuo movimiento. El intercambio de pareceres más común se produce entre los reguladores y sus Gobiernos, de un lado, y los agentes del sector, representantes de los usuarios, analistas y comentaristas, de otro. Esto es así en todos los países y en todos los regímenes, salvo, por supuesto, los totalitarios.

Si detenemos un poco la mirada, observaremos que los medios de comunicación informales (encuentros en foros "neutrales", discursos, ponencias, entrevistas, declaraciones, filtraciones a la prensa...) vienen adquiriendo preponderancia en los últimos tiempos, en detrimento de los formales o, con mayor rigor, "institucionales" (participación en organismos consultivos, audiencias públicas, procedimientos administrativos...).

Al preguntarnos por qué sucede esto, tendríamos que concluir que los procedimientos formales, oficiales, revelan ciertas insuficiencias que los informales vienen a cubrir. Al fin y al cabo, el origen de los primeros hay que situarlo en el mundo jurídico-administrativo, y la regulación de los sectores estratégicos no se adapta bien a las rigideces de corte burocrático. Los funcionarios, siempre de reacciones lentas y recelosas, quedan fuera de su elemento cuando se trata de responder rápidamente, por ejemplo, a las cambiantes circunstancias del sector energético (encarecimiento del petróleo incluido) o a los continuos y sorprendentes desafíos tecnológicos de las telecomunicaciones. Otros profesionales, menos formalistas, asumen esos retos. Ahora bien, la informalidad es siempre peligrosa, al generar una tierra de nadie donde prevalece quien más fuerza tiene (o recursos, o información, o agilidad...), lo que fácilmente deriva en una regulación desequilibrada contra la que debemos precavernos.

Al propio tiempo, la regulación de estos sectores ha generado recientemente una serie de instrumentos de ordenación de conductas, sustitutivos de las normas clásicas (ley y reglamento), que son, también, eminentemente informales y que los juristas no hemos acabado de asimilar todavía. Son las y demás preceptivas no vinculantes, que se hacen circular para su cumplimiento por alguna autoridad pública o algún regulador, pero que no tienen ni rango, ni rigor ni formalidad reglamentaria. No son exigibles, pero se cumplen, con la ventaja de que su emisor puede ampararse en su inexigibilidad para eludir cualquier responsabilidad; la informalidad es siempre cómoda para el poderoso.

Sumando ambas cosas -un diálogo informal y unos mandatos no menos inform...

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