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La distribución de competencias en materia de función pública

1. Introducción

En el momento en que parece iniciarse un proceso de revisión del estatuto jurídico del personal que presta sus servicios a las administraciones públicas conviene recordar que la consolidación de nuestro sistema de autonomías territoriales y el progresivo desarrollo de los servicios públicos han acabado por constituir a las funciones públicas no estatales en las burocracias numéricamente más importantes de nuestro país.1

Este aspecto hay que contrastarlo con el importante déficit de adaptación que desde una perspectiva territorial presenta el modelo de ordenación del personal gestado en la década de los años ochenta para permitir y facilitar el proceso de transformación de un Estado centralizado en otro basado en la autonomía, proceso principal al que en aquel concreto momento histórico se subordina toda posible inquietud por mejorar la eficacia gestora de los recursos humanos existentes.

La preocupación principal del legislador de las medidas de reforma de la función pública es la elaboración de un sistema que configure y asegure la condición del funcionario respecto a las administraciones públicas en su nivel estatal y autonómico.2 La necesidad de garantizar la situación estatutaria de los funcionarios estatales, incluyendo los derechos adquiridos de cualquier orden y naturaleza que poseyeran en el momento de su cesión a las comunidades autónomas, comporta una elevada dosis de uniformidad en su régimen jurídico que se adopta conscientemente para disminuir las posibles resistencias de los funcionarios públicos al proceso de reorganización de competencias y servicios producido por la implantación del sistema de autonomías territoriales. En aquel momento el grado de aceptación de! nuevo modelo administrativo por los funcionarios y su voluntad de servicio a losnuevos entes se mide por la capacidad de reconocimiento del régimen estatutario estatal en la estructura de destino.3

De aquí que pueda afirmarse que la construcción de un modelo de función pública coherente con los principios ordenadores del Estado autonómico, que permita a las comunidades territoriales disponer de la capacidad necesaria para diseñar el patrón de gestión más adaptado a sus propios intereses y finalidades, sea aún un problema pendiente.

Problema agravado por una legislación extensa y minuciosa pero dispersa, de matriz claramente uniformadora, pero con distintos niveles sectoriales de intensidad, integrada por normas básicas estatales comunes o generales y bases específicas para determinadas tipologías de personal. El resultado último ha sido que se ha legislado de manera fragmentaria, pero muy intensa y detalladamente, la ordenación de la función pública, dejando con ello un estrecho margen de desarrollo a las comunidades autónomas, que, incapacitadas para elegir su propio modelo, forzadas al mimetismo y a la ausencia de originalidad, buscan vías de escape des-naturalizadoras de la competencia estatal sobre las que fundamentar la resolución de sus problemas de gestión.4

Un problema esencial del futuro estatuto de la función pública va a ser, pues, la amplitud y dimensión de las bases estatales. Razones de funcionalidad y operatividad exigirían una rediseño de la extensión y el grado de intensidad de !o básico en esta materia, utilizando el margen de libertad política sin duda existente para determinar lo que sea básico en cada momento51 y teniendo en cuenta que un principio de interpretación operativa y funcional exigiría una revisión de aquellas materias que, declaradas básicas por la jurisprudencia constitucional, han sido desbordadas por la dinámica de los hechos y la presencia de nuevos actores en el sistema de fuentes.

Abandonar la legislación de la transitoriedad y sentar definitivamente las bases del empleo público del Estado autonómico exige un esfuerzo de compresión del entorno territorial y organizativo del sistema de gestión de recursos humanos, que no puede hacerse sobre unos cánones interpretativos formulados al hilo de un momento histórico caracterizado por el proceso de adaptación de las estructuras administrativas estatales y cuya máxima expresión es el principio de utilización racional del funcionariado existente.6

Para ello vamos a tratar de determinar cuál es el núcleo básico de la competencia estatal en esta materia, intentando articular una exposición que pueda ser de utilidad en un contexto como el actual, determinado por el proceso de revisión legal del régimen jurídico de los funcionarios públicos.

2. Constitución y estatutos de autonomía

El artículo 149.1.18 de la CE reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.

No es esta la única habilitación estatal sobre la materia, sino que conviene destacar la capacidad expansiva de otros títulos con incidencia directa s...

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