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Enfrentamiento de sujetos públicos y privados en torno a las infraestructuras

1. Como títulos estatales frente a las competencias autonómicas

El efecto principal de la declaración de un bien o una actividad como dominio público o servicio público respectivamente, es excluirlos del tráfico jurídico privado. Cuando se alude a la utilización táctica o instrumental de estos títulos de potestad, se quiere significar que tales declaraciones producen efectos distintos al señalado como principal 1. Entre estos efectos debemos llamar la atención, en primer lugar, sobre el condicionamiento de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, para lo cual son de especial interés las resoluciones del Tribunal Constitucional sobre los conflictos entre aquéllas y el Estado.

Nuestro Alto Tribunal ha dejado sentado con motivo del dominio público, que la titularidad demanial del Estado sobre un bien no prejuzga el régimen de distribución de competencias ni tampoco aísla dicha porción demanial de las distintas actuaciones que sobre la misma puedan realizar los entes públicos en atención a dicha distribución. Ello no impide, según esta misma doctrina, que para asegurar los fines que pretenden garantizarse mediante la publicatio de un bien, se pueda incidir o limitar competencias que las Comunidades Autónomas pueden tener atribuidas en exclusiva 2.

Esta argumentación puede también proyectarse sobre el servicio público considerado como título de potestad. De este modo se puede señalar que el servicio público, aún no siendo un título de distribución de competencias, también puede incidir sobre las competencias autonómicas, en aras a garantizar la misión de servicio público que debe satisfacer 3.

A) Ordenación del territorio «versus» dominio público marítimo-terrestre

Todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus respectivos Estatutos de autonomía como competencia exclusiva la ordenación del territorio y urbanismo, siguiendo la posibilidad que les brinda el artículo 148.1.3. de la CE, lo cual incluye para las CCAA costeras la propia ordenación de su litoral, según ha precisado nuestro Tribunal Constitucional 4. La declaración como bien de dominio público de la zona marítimo-terrestre ope Constitutione, definida en los términos de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, plantea la necesidad de articular la referida competencia autonómica de carácter exclusivo con la titularidad estatal de esos bienes 5. Por ello es necesario destacar los títulos competenciales estatales, que en relación a esa declaración demanial, justifican las actuaciones del Estado sobre dicho bien 6. Estas competencias son, por lo que ahora interesa, fundamentalmente, la competencia estatal para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en el territorio nacional (149.1.1 CE) 7, y la competencia básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23. en relación al art. 45, ambos de la CE) 8.

Esta situación hace que las respectivas competencias exclusivas del Estado y las CCAA se modulen provocando una incidencia recíproca. La idea se apunta en la propia jurisprudencia constitucional cuando viene a sostener que «esa atribución no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio» [STC 149/91, FJ 1.B)] 9. De ello deriva la posibilidad de un «condicionamiento legítimo» por parte del Estado respecto a las competencias autonómicas que, sin embargo, no siempre se ha respetado. En algunos de estos supuestos el TC ha corregido tales excesos, mientras en otros los ha tolerado. La Ley de Costas y la STC recaída sobre la misma, pueden proporcionarnos algunos ejemplos de lo dicho.

Entre los condicionamientos legítimos que el Estado puede imponer a las CCAA, se encuentra el previsto en el artículo 33.3 de la Ley de Costas. En su virtud, el Estado puede fijar las distancias mínimas y máxima...

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