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Las entidades colaboradoras de la administración hidráulica

I. Introducción

En los últimos años, se observa una clara tendencia en la legislación ambiental, al igual que en otros ámbitos de la intervención administrativa -paradigmático en este sentido es el sector de la calidad y la seguridad industrial-, a la externalización de las funciones de control e inspección, mediante la admisión de la intervención de entidades y personas, generalmente privadas, en el ejercicio de las mencionadas funciones públicas. Se trata de una manifestación, según ha puesto de relieve ESTEVE PARDO1, de la superación de la capacidad de conocimiento de las administraciones públicas, con sus medios personales y materiales, por la técnica y los riesgos que genera. Para la superación de esta incapacidad técnica, la solución pasa por el traslado de funciones públicas de control a los particulares que gozan de la expertise técnica necesaria2.

Esta tendencia privatizadora y el recurso a la colaboración privada para el ejercicio de funciones materialmente públicas se justifica, pues, en la creciente complejidad de la técnica y en la correlativa incapacidad de la administración para controlarla3. Nacen, así, las entidades colaboradoras de la administración, que suponen una nueva forma de organización de la actividad administrativa y que se sitúan en la progresiva erosión de la frontera entre lo público y lo privado. Estas entidades ofrecen a la administración la posibilidad de contar con una constante y flexible adaptación a las innovaciones tecnológicas que el desarrollo de la actividad de protección ambiental requieren. Suponen, en definitiva, un reto para la eficacia y la participación de los administrados en tareas tradicionalmente predicadas de los poderes públicos4.

Este fenómeno de colaboración privada en el ejercicio de funciones de control ambiental viene manifestándose desde hace años en el ámbito de las aguas, en particular en materia de control de vertidos. Tanto el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, como el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, modificado por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo (en adelante, RDPH), imponen a los titulares de autorizaciones de vertido una obligación permanente de suministro de información relativa a las condiciones en que realizan los vertidos al medio. Esta obligación tiene la finalidad de mantener un control permanente sobre dichas autorizaciones, de manera que la autorización de vertido no se agota en el momento del otorgamiento5. Se trata de comprobar que las instalaciones de depuración y los elementos que controlan el funcionamiento de las mismas son adecuados a las normas y objetivos de calidad de las aguas que se hubieran establecido.

La acreditación de los datos suministrados por la industria tiene lugar tanto en el momento inicial de otorgamiento de la autorización, como en momentos posteriores en los que procede la renovación o modificación de las autorizaciones de vertido ya otorgadas. Estamos, pues, ante un sistema administrativo de gestión dinámica y prolongada en el tiempo. El concepto clásico de actividad de policía ambiental debe adaptarse a las nuevas necesidades que el mundo industrializado demanda. Así, los servicios administrativos de inspección necesariamente han de contar con personal especializado y estar dotados de medios materiales específicos para el cumplimiento de sus fines. Puede producirse cierta tensión entre los principios de eficacia en la actividad inspectora y los de garantía para el ciudadano6. Como se ha apuntado, «secto-res o ámbitos de la acción pública que nuestras Administraciones habían tomado como objeto de intervención típica o elementos consustanciales de su existencia o su propia razón de ser, vuelven a sus orígenes lógicos de acción privada o particular, más allá incluso de lo recomendable»7.

Nos hallamos ante nuevas formas de colaboración entre lo público y lo privado en materia de calidad y seguridad ambiental, que ofrecen a la administración la posibilidad de contar con una constante y flexible adaptación a las innovaciones tecnológicas que el desarrollo de la importante actividad de protección requiere. Sin embargo, las «viejas» instit...

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