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Hacia un modelo de impuesto ambiental: las reformas pactadas y la creación de nuevos tributos

I. Introducción.

Hace ya casi dos décadas que venimos asistiendo a un proceso de paulatina instauración de diversas figuras tributarias en el ámbito autonómico, en una dinámica guiada por el interés en articular mecanismos efectivos de la autonomía tributaria reconocida por el artículo 156 CE. De las vías escogidas en la instauración de tributos autonómicos, se observan muy destacadamente aquellos que han puesto el acento en la materia imponible medioambiental, y en general, aquellos que de una u otra forma han pretendido acogerse a objetivos de protección del entorno natural.

No obstante, la polémica ha estado servida en relación con el ámbito de imposición adecuado, discutiéndose en este sentido si sería más conveniente el establecimiento de un impuesto estatal con una configuración unitaria aplicable a todo el territorio nacional o bien el marco autonómico constituye un espacio idóneo de gravamen en cuyo seno pueden desarrollarse las distintas inquietudes políticas de cada ente territorial. En otro orden de cuestiones, el ámbito comunitario ha sido la instancia normativa de referencia al menos en algunos temas de imposi-ción medioambiental, entre los que puede destacarse la imposición energética, donde los intereses rebasan las fronteras nacionales.

En cualquier caso, la imposición autonómica viene caracterizándose en los últimos años por una especialización en el gravamen sobre actividades empresariales que producen emisiones atmosféricas o algún otro riesgo ambiental. No obstante, a pesar de que pueden localizarse figuras tributarias que se han fundado en pretendidas finalidades de protección medioambiental (Impuesto sobre Suelo sin edificar y edificaciones ruinosas de Extremadura, impuestos sobre aprovechamiento del suelo y, últimamente, impuestos sobre grandes establecimientos comerciales), los impuestos sobre elementos o actividades que inciden en el medio ambiente han abanderado hasta ahora la tendencia preponderante del uso de instrumentos fiscales para la defensa del bien constitucional de protección medioambiental.

Sin embargo, la supervivencia de esta línea impositiva ha estado amenazada por las tachas de constitucionalidad que frecuentemente se han alegado en su contra, centradas por un lado, en las dudas sobre la auténtica finalidad medioambiental que se extraía de tales impuestos y, en correlación con lo anterior, la plasmación jurídica que han obtenido; por otro, en el respeto de los límites establecidos en la LOFCA en lo atinente a la doble imposición. En este sentido, puede calificarse prácticamente de metódica la interposición de recursos de inconstitucionalidad que el Gobierno central ha presentado contra los impues-tos autonómicos en general, y medioambientales, en particular1.

Frente a esta dinámica, se vislumbraba un giro en la situación al anunciarse la intención desde instancias gubernamentales de retirar numerosos recursos de inconstitucionalidad pendientes de resolución. Esta orientación se ha visto puesta en práctica en fechas recientes mediante la búsqueda de soluciones consensuadas con algunas autoridades autonómicas, en concreto, Castilla-La Mancha y Extremadura. Pues bien, fruto de esta iniciativa -en contrapartida al desistimiento de los recursos de inconstitucionalidad vivos- son las modificaciones normativas adoptadas por los gobiernos castellano-manchego y extremeño en materia de sus impuestos propios. Entendemos que ésta es una respuesta operativa en alivio del cúmulo de asuntos que precisan de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Pero más allá de los hechos acontecidos a expensas de este proceder, las consecuencias de mayor relevancia se suceden, en nuestra opinión, en la aportación de las pautas de configuración que se consideran jurídicamente respetuosas con las exigencias constitucionales en el ámbito de estos impuestos medioambientales. A este respecto, pensamos que los acuerdos tomados entre el Gobierno central y los respectivos gobiernos autonómicos arrojan luz ineludiblemente acerca del modelo de im-puesto que grava las actividades que producen o son susceptibles de producir perjuicios en el medio ambiente.

Así pues, el objeto de análisis que proponemos a continuación parte de un recorrido por las innovaciones normativas que han sido introducidas siguiendo puntualmente lo pactado por ambas instancias políticas, lo cual llevará a realizar distintas consideraciones al respecto...

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