Sobre las infraestructuras en red

PRELIMINAR

El presente es un estudio jurídico y regulatorio. Desde esta perspectiva, las infraestructuras en red que interesan son las que repercuten directa e intensamente sobre la vida de una colectividad dada, facilitando los intercambios, dinamizando la economía, incrementando la interacción social, o, en pocas palabras, haciéndola activa y productiva. Las redes de que aquí se trata organizan y sostienen el tejido social y facilitan la actividad económica dentro de sistemas cada vez mayores y más complejos. Son, para cualquier estudioso de las ciencias sociales, un merecido objeto de atención. Tambien, lógicamente, para el jurista.

Estas redes son fáciles de describir. En España, basta con atender a lo que tienen en sus manos empresas como REDESA o Telefónica, como CLH a ENAGAS, o con observar el organigrama del Ministerio de Fomento, para tener inmediatamente sobre la mesa las redes eléctricas, de telecomunicaciones, de oleoductos, de gasoductos, junto a las redes viaria y ferroviaria, portuaria y aeroportuaria, reclamando nuestro interés (1). O basta con observar lo que los economistas e ingenieros consideran «infraestructura», para tropezarnos inmediatamente con ellas (2). Pero resultan más difíciles de tipificar.

A lo largo del tiempo, diversos conceptos se han propuesto para hacer girar sobre ellos la tipificación perseguida. Algunos de ellos son:

— Los economistas las calificaron durante mucho tiempo como «monopolio natural», calificación que hoy se bate en retirada en favor de una consideración más matizada: estas infraestructuras requieren grandes inversión de capital a largo plazo y generan grandes economías de escala (3), pero ello no conduce necesariamente al monopolio. La tipificación resultante es excesivamente genérica para cualquier propósito útil.

— A nivel regulatorio se han calificado tradicionalmente, sobre todo en el mundo angloamericano, como «public utilities», calificación de la que nacen las «Public Utilities Commissions» comunes en muchos Estados norteamericanos y diversas revistas especializadas (4). De todas maneras este término es simplemente descriptivo y no tiene un contenido exacto.

— En el continente europeo, y desde la perspectiva jurídica, los referentes principales para estas infraestructuras han sido tradicionalmente el dominio público (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos) y el servicio público (ferrocarriles, energía, telecomunicaciones). Pero ambos conceptos encierran una gran carga política, están en constante transformación y, como veremos más adelante, no satisfacen las necesidades regulatorias actuales de las redes que aquí interesan.

A falta de una tipificación satisfactoria, hagamos un rápido repaso de sus factores comunes y diferenciales. Son los siguientes:

Algunos factores comunes resaltan fácilmente. Las redes energéticas, de transportes y de telecomunicaciones comparten, a simple vista, los siguientes caracteres: se construyen mediante grandes inversiones a largo plazo, son de importancia vital para la colectividad a que sirven o el territorio en que se implantan, y los ajustes jurídicos y regulatorios que requieren, aún los mas pequeños, tienen una enorme trascendencia económica, afectando directamente cada uno de ellos a las empresas y usuarios del sector.

Otros factores, también comunes, requieren un examen algo más detenido. Los derechos de acceso a las infraestructuras, o las necesidades de interconexión de las distintas redes, por ejemplo, solo revelan una problemática jurídica y regulatoria homogénea haciendo abstracción de muchas singularidades (5). Lo mismo ocurre con la contabilidad de costes, el ajuste de tarifas o la jerarquización de las redes. Con todo, es cierto que existen tales homogen...

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