Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social son sujetos responsables en materia de Seguridad Social (art. 2.2 Texto Refundido LISOS), cuando intervienen como entidades colaboradoras en su gestión, y en materia de prevención de riesgos laborales, cuando actúan como servicio de prevención ajeno a las empresas asociadas, constituyendo para ello una organización específica con medios propios, distintos de los medios empleados para realizar sus funciones como entidades colaboradoras de la Seguridad Social (art. 2.9 Texto Refundido LISOS). Junto a la posición de las Mutuas como sujetos responsables, también se cuestiona la naturaleza, sancionadora o de gestión, de la potestad que tienen en orden a la suspensión del subsidio de incapacidad temporal (art. 132 LGSS). El presente estudio analiza el cuadro de infracciones (leves, graves y muy graves) y sanciones (grados mínimo, medio y máximo), y demás medidas que independientemente de las sanciones puedan resultar procedentes como consecuencia de las infracciones cometidas por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, tanto en materia de Seguridad Social, como en el ámbito de la prevención de riesgos laborales.

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Infracciones laborales

1. Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la seguridad social como sujetos infractores

El art. 2 del Texto Refundido de la LISOS («Sujetos responsables de la infracción») delimita su alcance subjetivo, identificando como sujetos responsables a las personas físicas o jurídicas y las comunidades de bienes que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción en la Ley para, a continuación, especificar quiénes pueden ser sancionados, siendo ellos, y no otros, los destinatarios del régimen administrativo sancionador que contiene la norma¹. Si comparamos este precepto con la redacción inicial del art. 2 de la LISOS de 1988 podemos comprobar cómo el colectivo de sujetos responsables ha aumentado considerablemente en los dos decenios transcurridos, al tiempo que la responsabilidad de los sujetos que ya aparecían como infractores en la LISOS de 1988 se ha extendido ahora a materias no previstas en aquel momento.

En el ámbito de la relación jurídica de Seguridad Social, el art. 2.2 de la LISOS de 1988 recogió como sujetos responsables a los empresarios, trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, beneficiarios y peticionarios de las prestaciones de Seguridad Social, así como las Mutuas Patronales. Posteriormente, el art. 2.2 de la LISOS de 1988 fue modificado² para, de una parte, sustituir la referencia a las Mutuas Patronales por la de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, y, de otra, ampliar el colectivo de sujetos responsables con la alusión a las demás Entidades Colaboradoras en la gestión, así como las entidades o empresas responsables de la gestión de prestaciones en cuanto a sus obligaciones en relación con el Registro de Prestaciones Sociales Públicas, a las que el art. 2.2 del vigente Texto Refundido de la LISOS añade los demás sujetos obligados a facilitar información de trascendencia recaudatoria en materia de Seguridad Social. Con independencia de su denominación y de la mayor o menor funcionalidad que en cada momento hayan tenido, las Mutuas siempre han formado parte del listado de sujetos responsables en el ámbito de la relación jurídica de Seguridad Social.

Si, en lugar de ceñirnos a los temas de Seguridad Social, abordamos otros campos también aparece la posibilidad de que las Mutuas sean responsables de conductas antijurídicas desde la vertiente administrativa de la LISOS. Señaladamente, es lo que sucede en el campo de la prevención de riesgos laborales, cuando intervienen como servicios de prevención ajenos. El art. 32 de la LPRL autorizó a las Mutuas para desarrollar las funciones correspondientes a los servicios de prevención ajenos en relación con las empresas a ellas asociadas³; así, a las funciones propias como entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social, se sumó el desarrollo de la actividad preventiva como servicios de prevención ajenos. Para desarrollar esta nueva actividad privada, las Mutuas utilizaron en un primer momento los medios personales y materiales afectos a los fines de su colaboración en la gestión de la Seguridad Social, lo que dificultó notablemente su control en calidad de entidades colaboradoras de la Seguridad Social; esta situación motivó la reforma del art. 22 del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero y la de los arts. 13 y 37 del RMAT⁴. De acuerdo con estas modificaciones, a partir del 11 de junio de 2005, la actividad preventiva de las Mutuas como servicio de prevención ajeno se llevaría a cabo a través de una sociedad de prevención (sociedad anónima o de responsabilidad limitada), con personalidad jurídica propia, o bien directamente por la propia Mutua, a través de una organización específica e independiente de la correspondiente a las funciones y actividades de la colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

En cualquier caso, desde la óptica de la LISOS, las Mutuas son sujetos responsables en materia de Seguridad Social (art. 2.2 Texto Refundido LISOS) cuando intervienen como entidades colaboradoras en la gestión; también en materia de prevención de riesgos laborales, cuando actúen como servicio de prevención ajeno a las empresas asociadas, constituyendo para ello una organización específica con medios propios, distintos de los medios empleados para realizar sus funciones como entidades colaboradoras de la Seguridad Social (art. 2.9 Texto Refundido LISOS)⁵. Estas dos vertientes son las examinadas en las páginas que siguen, en cuanto prototípicas de la actuación de las Mutuas, sin que ello excluya la posibilidad de que también asuman responsabilidades en la medida que actúen en otros terrenos como el de las relaciones laborales, la libertad sindical, la contratación irregular de extranjeros, etc.

1.1. Infracciones de las Mutuas como entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social

El art. 55 del RMAT establece que, en materia de infracciones, sanciones, procedimiento sancionador y demás medidas que independientemente de las sanciones puedan resultar procedentes como consecuencia de las infracciones cometidas, se estará a lo dispuesto en el Texto Refundido de la LISOS. Dentro del Capítulo III de la LISOS («Infracciones en materia de Seguridad Social») interesa atender al contenido de la Sección Tercera («Infracciones de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social»), integrada por tres artículos; el cuadro de infracciones descrito por los arts. 27 a 29 apenas ha sufrido variaciones desde que fuera promulgado, lo cual contrasta con las numerosas reformas que ha experimentado la normativa sustantiva de las Mutuas⁶ y con los continuos cambios y modificaciones que ha tenido el listado de infracciones administrativas en otras materias; es más, la actual redacción se corresponde casi literalmente con la recogida en su día en los arts. 19-21 de la LISOS de 1988⁷.

Esa breve presentación ya permite realizar una importante y genérica advertencia general: puesto que la norma sancionadora apenas ha evolucionado al hilo de los numerosos (y relevantes) cambios operados en el campo sustantivo, nada de extraño tendrá que aparezcan desajustes o discordancias entre las previsiones de la LISOS y las del bloque sustantivo por ella tutelado; la tarea del intérprete, en consecuencia, se torna más compleja e insegura, siendo imprescindible recordar constantemente que nos encontramos en el ámbito del Derecho Sancionador y que ha de actuarse conforme a las reglas o principios que lo presiden. La sintonía con estos últimos, precisamente, es la que inclina a ajustar la exposición al propio orden de los artículos examinados, descartando otras posibles sistemáticas más creativas o académicas.

1.1.1. Infracciones leves

El art. 27 de la LISOS desgrana en cuatro puntos las infracciones leves de las Mutuas, todas ellas referidas a obligaciones de carácter formal o informativo⁸. Dado que la mayoría de las obligaciones documentales en cuestión aparecen establecidas en disposiciones reglamentarias conviene realizar un breve recordatorio sobre la colaboración entre Ley y Reglamento en orden a la tipificación de las infracciones y sanciones de Seguridad Social; en particular, nótese que la LISOS no incorpora el principio de reserva de Ley, sino el principio de cobertura legal, y que de ese modo permite la colaboración reglamentaria («reglamentos ejecutivos») a la hora de identificar las conductas tuteladas⁹.

En el art. 27 de la LISOS aparecen constantes remisiones para delimitar las infracciones leves de las Mutuas en materia de Seguridad Social, lo cual plantea la duda sobre la compatibilidad de esos conceptos jurídicos indeterminados (acogidos por la Ley) con el principio constitucional de tipicidad que informa el régimen administrativo sancionador (art. 25 CE). No se exige en todo caso una minuciosa descripción de la conducta sancionada, pero sí que incorpore elementos suficientes para que su concreción sea factible en virtud de criterios lógicos, técnicos y de experiencia. Resumiendo en este punto la jurisprudencia constitucional y contenciosa sobre el tema puede afirmarse que al legislador no le es lícito realizar una remisión en blanco, pero sí puede tolerarse cierta cuota de flexibilidad en la actividad reglamentaria de desarrollo, a condición de que la Ley de cobertura aborde el núcleo esencial del régimen sancionador¹⁰; el control del nivel tolerable de flexibilidad queda diferido a criterios de razonabilidad, debiendo manejarse criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever con suficiente seguridad la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de infracción tipificada¹¹.

A. Incumplimientos formales genéricos

Conforme al art. 27.1 de la LISOS, se considera infracción leve de la Mutua no cumplir las obligaciones formales relativas a diligencia, remisión y conservación de libros, registros, documentos y relaciones de trabajadores, así como de los boletines estadísticos. De entrada, la integración del tipo sólo surgirá cuando concurran simultáneamente tres aspectos o pre-requisitos:



* Que existan obligaciones formales a cargo de las Mutuas y que estén adecuadamente tipificadas.

* Que las obligaciones incumplidas aludan a alguna de las tres modalidades reseñadas (diligencia, remisión, conservación).

* Que los soportes documentales en cuestión y su contenido se corresponda con alguno de los legalmente relacionados.

La norma utiliza una remisión genérica a las obligaciones formales, con total ausencia de indicación adicional y con los consiguientes inconvenientes de la remisión en bloque (inconcreción de los comportamientos sancionables), pero también con las ventajas de la permanente actualización del precepto sin necesidad de modificar su redacción. Aunque no se trata ahora de realizar una completa indagación acerca de su último significado, vale la pena realizar un esfuerzo adicional para complementar el tipo descrito, tomando como pieza básica de las remisiones el tenor del RMAT.

Sin perjuicio del acudimiento a otras normas, el art. 21 del RMAT regula una buena parte de las obligaciones formales de las Mutuas. Así, las Mutuas están obligadas a llevar al día los siguientes libros¹²: 1º) Libro de Actas de cada uno de los órganos de gobierno de la entidad, de la Comisión de control y seguimiento y de la Comisión de prestaciones especiales; 2º) Libros oficiales de contabilidad; y 3º) Libro de Actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social¹³. La infracción surge cuando se descuidan las «obligaciones formales» respecto de estos soportes documentales, pero sin que pueda subsumirse aquí la conducta (de mayor gravedad) consistente en «no llevar al día y en la forma establecida» esos libros, puesto que en tal caso estaríamos ante el ilícito grave del art. 28.1 de la LISOS.

La referencia que el art. 27.1 de la LISOS hace a los Registros, concuerda con el art. 21.3 y otros del RMAT, que mencionan los siguientes tipos de Registros: 1º) Registro de empresas asociadas¹⁴; 2º) Registro de trabajadores por cuenta propia adheridos¹⁵; 3º) Registro de reconocimientos médicos¹⁶; 4º)



Registro de contingencias profesionales de los trabajadores por cuenta ajena de las empresa asociadas¹⁷; 5º) Registro de contingencias comunes de los trabajadores por cuenta ajena de las empresas asociadas¹⁸ y 6º) Registro de las contingencias de los trabajadores por cuenta propia adheridos¹⁹.

Junto a los Libros y Registros, otra de las obligaciones formales de las Mutuas es la llevanza de determinados Documentos, que dan soporte a la actividad de las Mutuas²⁰. Lleva buen cuidado el art. 27.1 de la LISOS en separar tres tipos de deberes que pesan sobre las Mutuas en orden a los diversos soportes documentales (diligencia, remisión, conservación). Una mínima atención al tipo de conductas tuteladas permite realizar las siguientes reflexiones:

- Diligencia de documentos: la expresión normativa podría aludir a la llevanza en regla, cumplimentación, actualización e integración de los documentos pertinentes en cada caso; pero si así se interpretase, la superposición del art. 27.1 del Texto Refundido de la LISOS con el 28.1 sería inevitable e inconveniente. Por tanto, es más probable que la infracción vaya referida al trámite de diligenciado que debe cumplimentarse ante el Ministerio del ramo, conforme a lo ya expuesto.

- Remisión de documentos: buena parte del soporte documental de la actividad de las Mutuas trasciende del ámbito de sus estructuras internas. El destinatario básico de estos documentos es el Ministerio de Trabajo e Inmigración.

- Conservación de los documentos: la obligación de custodia o depósito, en condiciones adecuadas para su exhibición o aportación a los procedimientos administrativos o judiciales queda así reforzada desde la óptica sancionadora. Así, las Mutuas deberán guardar por un período mínimo de 5 años la documentación relativa a prestaciones, contabilidad, justificación de ingresos y gastos y, en general, la derivada de la gestión que realizan (art. 16 RMAT).



Finalmente, otra de las obligaciones formales de las Mutuas es la de llevar un control actualizado y pormenorizado por provincias, de asociados y adheridos, cotizaciones y prestaciones satisfechas, así como de los gastos e ingresos (art. 21.5 RMAT).

B. Incumplimientos formales sobre reconocimientos médicos

El art. 27.2 de la LISOS tipifica como infracción leve de las Mutuas el incumplimiento de las obligaciones formales en materia de reconocimientos médicos obligatorios, reforzando así el cumplimiento de los deberes sobre inscripción, registro y conservación de documentos o certificados en materia de reconocimientos médicos obligatorios.

El derecho de los trabajadores a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo comprende el de vigilancia periódica de su estado de salud en función de los riesgos inherentes a la actividad desempeñada en el trabajo [art. 4.2.d) ET y arts. 14.1.4º y 22.1.1º LPRL]. Esta vigilancia del estado de salud se llevará a cabo a través de los reconocimientos médicos que, por regla general, tienen carácter voluntario para el trabajador. La norma sancionadora se refiere a los reconocimiento médicos obligatorios, que surgen cuando: 1º) resulten imprescindibles para evaluar los efectos de las condiciones de trabajo sobre la salud de los trabajadores; 2º) resulten imprescindibles para verificar si el estado de salud del trabajador puede constituir un peligro para el mismo, para los demás trabajadores o para otras personas relacionadas con la empresa; y 3º) así esté establecido en una disposición legal en relación con la protección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad²¹.

Ahora bien, no tiene sentido que se traslade miméticamente la obligación de las Mutuas a este terreno; los reconocimientos contemplados en la normativa sobre prevención de riesgos laborales son inhábiles para generar acciones u omisiones contrarias a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el sistema de la Seguridad Social, que es el presupuesto del que debe partirse (art. 20.1 LISOS). Por eso, parece que la infracción entronca más bien con el tenor de los arts. 196 y 197 de la LGSS, conforme a los cuales todas las empresas que hayan de cubrir puestos con riesgo de enfermedades profesionales vienen obligadas a practicar un reconocimiento médico previo a la contratación²², además de otros periódicos. Se trata de las empresas en que se realicen actividades en las condiciones detalladas por el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, que aprueba el cuadro de enfermedades profesionales; entre otras, aquellas empresas en las que el nivel de ruido sea superior a los 80 decibelios, habida cuenta de que en el cuadro de enfermedades profesionales aparece la exposición a esos ruidos superiores a 80 decibelios durante ocho horas diarias o cuarenta horas semanales, como agente físico causante de determinadas enfermedades profesionales, como las hipoacusias²³.

También debe recordarse que varios Convenios de la OIT ratificados por España prohíben la admisión al trabajo de menores de edad a menos que hayan sido declarados aptos en los reconocimientos médicos practicados al efecto, en el ámbito de la industria (Convenio OIT núm. 77), en trabajos no industriales (Convenio OIT núm. 78) o en las minas (Convenio OIT núm. 124). Los Convenios de la OIT también prohiben el embarque a la gente del mar sin el previo reconocimiento médico (Convenios OIT núms. 73, 113 y 164)²⁴. En el ámbito de las relaciones laborales especiales, es obligatorio el sometimiento a reconocimientos médicos obligatorios antes de la formalización del contrato, para el personal sanitario residente en formación en ciencias de la salud (art. 2.4 RD 1146/2006, de 6 de octubre).

La necesidad de aquilatar cuándo nos encontramos en presencia de la conducta descrita como infractora por parte de la Mutua se evidencia al reparar en que se considera infracción leve (de la empresa) el incumplimiento de obligaciones de carácter formal o documental exigidas en la normativa de prevención de riesgos laborales y que no estén tipificadas como graves o muy graves (art. 11.5 LISOS)²⁵.

C. Irregularidades documentales en accidentes leves

El art. 27.3 de la LISOS considera como infracción leve no remitir al organismo competente, dentro del plazo y debidamente cumplimentados, los partes de accidentes de trabajo cuando éstos tengan carácter leve. Desde la óptica de técnica legislativa conviene resaltar dos aspectos: el cúmulo de remisiones o de previsiones «en blanco» que contiene, al omitir la concreción de cuál sea el destinatario de los documentos en cuestión, su contenido mínimo, el plazo para la remisión o el origen de tales «partes»; también resalta que se subordina el carácter (leve) de la infracción a la similar entidad del accidente, en concordancia con la previsión del art. 28.4 de la propia LISOS, de modo que la conducta infractora no se identifica sólo con la pasividad documental sino también con la levedad del accidente. Nótese, además, que la infracción administrativa va referida expresamente a la falta de remisión de los partes de accidentes de trabajo leves²⁶, no así los de enfermedades profesionales.



Para la adecuada comprensión de esta infracción, conviene recordar el contenido y alcance del deber del empresario de notificar por escrito a la autoridad laboral los daños para la salud de los trabajadores a su servicio que se hubieran producido con motivo del desarrollo de su trabajo (art. 23.3 LPRL). Se trata del tradicional parte de accidentes, para cuya normalización se prevé un procedimiento reglamentario, que regula la Orden de 16 de diciembre de 1987²⁷. Los partes de accidente de trabajo, la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica, y la relación de altas o fallecimiento de trabajadores accidentados se cumplimentarán en los modelos que regula la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, y se podrán tramitar como establece la Orden de 16 de diciembre de 1987 o por vía electrónica, por medio de la aplicación informática Delt@. Las Mutuas presentarán ante la autoridad laboral de la provincia donde radique el Centro de trabajo del trabajador accidentado, en el plazo máximo de diez días hábiles desde la recepción de los modelos, correctamente cumplimentados o subsanados por ella, los ejemplares destinados a la Dirección General de Informática y Estadística del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y a dicha autoridad laboral (art. 4.párrafo 2º Orden de 16 de diciembre de 1987).

D. Obstrucción informativa

El art. 27.4 de la LISOS describe como infracción leve la conducta omisiva de la Mutua que se traduzca en «no informar» a diversos sujetos sobre los datos que posea la entidad y que les conciernan de manera directa. En concreto, surge el incumplimiento por el hecho de no informar a los empresarios asociados, trabajadores y órganos de repre sentación del personal, y a las personas que acrediten interés personal y directo, acerca de los datos a ellos referentes que obren en la entidad. Puesto que se está presuponiendo la existencia del derecho a ser informados, interesa realizar un breve apunte al respecto.

Concretamente, el art. 15.2 del RMAT reconoce el derecho de las empresas asociadas, los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia adheridos a ser informados por las Mutuas acerca de los datos a ellos referentes que obren en las mismas, derecho que se traduce en la obligación de las Mutuas de suministrar dicha información que, como recuerda el art. 15.4 del RMAT, estará sometida a lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. Esta Ley Orgánica expresa que uno de los principios generales de la Ley, junto con el de la congruencia y racionalidad, es el de consentimiento o autodeterminación, consistente en la posibilidad de determinar el nivel de protección de los datos referentes a la persona, siendo la base de la misma la exigibilidad del consentimiento del afectado para que los datos puedan ser incorporados a un fichero. No obstante, los arts. 2 y 6 de la Ley excepcionan la necesidad de consentimiento cuando los datos de carácter personal se refieran a personas vinculadas por una relación laboral y sean necesarios para el mantenimiento de las relaciones o para el cumplimiento del contrato.

En este orden de ideas cabe traer a colación la doctrina sentada en la STC 202/1999, de 8 de noviembre, que analizó la constitucionalidad de una base de datos en la que constan todas las bajas por incapacidad temporal de los trabajadores extendidas por facultativos de la Seguridad Social. El TC otorgó el amparo al trabajador reclamante por considerar que los datos relativos a su salud son sensibles y, por tanto, sólo cabe recabarlos por razones de interés general cuando así lo disponga una ley o el afectado consienta expresamente (art. 7.3 Ley Orgánica 15/1999). El TC consideró que la base de datos sobre tratamiento y conservación de bajas, altas y diagnósticos médicos vulneró el art. 18 de la CE porque se creó sin mediar consentimiento expreso de los titulares de la información tratada, conculcando así su derecho a la intimidad personal²⁸.

1.1.2. Infracciones graves

El art. 28 de la LISOS tipifica como graves hasta ocho infracciones de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en materia de Seguridad Social, todas ellas de cierta entidad, sea por venir asociadas a incumplimientos funcionales o económicos, sea por propiciar el desdibujamiento de los perfiles propios de tan peculiares entidades²⁹.

A. Deficiente llevanza de los Libros

El art. 28.1 de la LISOS agrupa dos tipos de conductas irregulares, ambos atinentes a la mala gestión de las obligaciones documentales que pesan sobre la Mutua: no llevar al día y en la forma establecida los libros obligatorios, así como los libros oficiales de contabilidad o sistema contable autorizado, de conformidad con el plan general de contabilidad y normas presupuestarias de la Seguridad Social.

Vayamos con el primer tramo de la norma. Constituye una infracción administrativa grave que la Mutua no lleve al día y en la forma establecida los libros obligatorios, en clara concordancia con el tipo ya examinado del art. 27.1 LISOS, que tipifica como infracción leve una serie de incumplimientos formales respecto de tales libros. La referencia a los libros que deban de llevar las Mutuas encuentra una respuesta clara en el art. 21.1 del RMAT, que recoge los libros que las Mutuas están obligadas a llevar: 1º) Libro de Actas de cada uno de los órganos de gobierno de la entidad, de la Comisión de control y seguimiento y de la Comisión de prestaciones especiales; 2º) Libros oficiales de contabilidad; y 3º) Libro de Actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Una más detallada exposición acerca del contenido sustantivo de esas fuentes documentales puede verse más arriba.

El precepto también otorga la consideración de infracción grave el hecho de que la Mutua no lleve al día y en la forma establecida los libros oficiales de contabilidad o sistema contable autorizado, de conformidad con el plan general de contabilidad y normas presupuestarias de la Seguridad Social. El art. 22.1 del RMAT establece, precisamente, la obligación de las Mutuas de llevar su contabilidad al corriente y de forma clara y precisa, de modo que en todo momento sea posible conocer su verdadera situación económica y financiera y rendir sus cuentas anuales cada ejercicio económico, al menos, sobre: el balance de situación, las cuentas de resultados, los estados de liquidación del presupuesto y la memoria, en la que se incluirá el cuadro de financiación (art. 22.3 RMAT).

Las Mutuas, en su condición de entidades colaboradoras de la Seguridad Social y admi-nistradoras de fondos públicos, forman parte del sector público estatal y, dentro de él, del sector público administrativo, siéndoles de aplicación las reglas presupuestarias y contables de la Ley 47/2003, de 23 de noviembre, General Presupuestaria³⁰. Como las Mutuas forman parte del sector público estatal tienen la obligación de aplicar los principios contables públicos y las reglas establecidas en el Plan General de Contabilidad Pública (art. 121 Ley 47/2003), y más concretamente, el de la Seguridad Social, debiendo rendir cuentas de su gestión al Tribunal de Cuentas (art. 22.2 RMAT). La importancia adquirida por las Mutuas ha dado lugar a que su actividad haya sido incluida, tanto en las Leyes financieras por las que se rige la Administración Central del Estado, como en las normas que rigen la contabilidad pública, hasta el punto de que la Resolución de 22 de diciembre de 1998, de la Intervención General de la Administración del Estado, aprobó la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública de 6 de mayo de 1994 a estas entidades³¹.

Conviene también destacar en este momento que, a partir del 1 de enero de 2008 el Sistema de Información Contable de la Seguridad Social (SICSS) se aplica a las Mutuas. Para ello, a lo largo del ejercicio 2007 fueron adoptando las medidas necesarias para que ahora pueda implantarse en ellas el SICOSS en un entorno de pruebas y en paralelo con los sistemas de contabilidad actualmente vigentes, de forma que las cuentas del ejercicio 2007 puedan obtenerse del SICOSS y contrastarse con las obtenidas a través de los medios hasta ahora establecidos³².

Aunque de modo tangencial, hay que recordar una vez más el proceso de publificación creciente de las Mutuas que viene experimentándose en los últimos lustros. Aumentan las exigencias, requisitos, controles internos o externos: se multiplican las intervenciones o auditorías; se restringe su autonomía financiera; aparecen severas incompatibilidades funcionales o económicas para el personal Directivo; las contrataciones de las Mutuas se someten a reglas propias del sector público; el procedimiento a seguir o los requisitos de sus decisiones se asimilan a las emanadas de la Administración; en suma, los poderes públicos (de manera directa o a través de las Entidades Gestoras) desean estar cada vez más presentes en la supervisión, reservándose crecientes facultades fiscalizadoras, al tiempo que aumentan los condicionantes a la actuación de las Mutuas³³.



B. Alteración de las reglas asociativas legalmente establecidas

El art. 28.2 del Texto Refundido de la LISOS tipifica como infracciones graves hasta cuatro conductas realizadas por las Mutuas cuando sobrepasan los límites legalmente establecidos. Por eso se considera conducta gravemente infractora aceptar la asociación de empresas no incluidas en el ámbito territorial o funcional de la entidad sin estar autorizadas; no aceptar toda proposición de asociación que formulan las empresas comprendidas en su ámbito de actuación; concertar convenios de asociación de duración superior a un año; y no proteger a la totalidad de los trabajadores de una empresa asociada correspondientes a centros de trabajo situados en la misma provincia.

El principio asociativo que preside la arquitectura jurídica de las Mutuas no posee un alcance absoluto, ni siquiera puede quedar a merced de las propias decisiones que adopte el órgano soberano de la entidad, sino que posee una fuerte impronta intervencionista. Veamos las cuatro aperturas que el precepto en estudio contiene, todas ellas acordes con la idea recién expresada.

* El art. 70.2 de la LGSS, secundado por previsiones reglamentarias similares, quiere resolver las múltiples dudas que plantea la determinación de conceptos tan usuales como empresa y centro de trabajo, al tiempo que conjugar la autonomía de la Mutua (en sus Estatutos puede acotar el ámbito territorial en que desea actuar), la libre decisión empresarial (eligiendo a una u otra Mutua en cada provincia) y cierta coherencia en la gestión (evitando opciones individuales y exigiendo uniformidad en el ámbito provincial). Por ello, a efectos de contingencias profesionales los empresarios asociados a la Mutua han de proteger en ella a todos los trabajadores (con independencia de la modalidad contractual que les vincule, su categoría profesional, jornada, antigüedad en la empresa, etc.) correspondientes a los centros de trabajo situados en la misma provincia, siempre que ésta se encuentre comprendida en el ámbito territorial de la Mutua. Un criterio similar ha de observarse cuando la empresa decida que la cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias comunes de ese mismo personal se lleve a efecto por la misma Mutua.

En concordancia con este principio de integridad provincial del aseguramiento prescribe la norma sancionadora que si la Mutua acepta la asociación de empresas no incluidas en su ámbito territorial o funcional de actuación incurre en infracción administrativa grave³⁴.

* Por su lado, el art. 70.3 de la LGSS (y normas reglamentarias concordantes) prescribe que las Mutuas habrán de aceptar toda proposición de asociación y consiguiente protección que se formule, respecto a su personal, por empresarios comprendidos en su ámbito de actuación, en los mismos términos y con igual alcance que las entidades gestoras en relación con los empresarios y trabajadores que tengan concertada esta contingencia con las mismas. Como tantas veces se ha dicho, la Mutua, como asociación de puerta abierta, carece de facultades para llevar a cabo una acepción de empresas asociadas; jurídicamente es inviable la estrategia de seleccionar o rechazar empresas en función de su baja siniestralidad, número de trabajadores, sector de actividad, etc., ya que en tal caso cometería una infracción administrativagrave; por eso viene obligada a aceptar en cada uno de los ámbitos provinciales a los que extienda su actividad, la incorporación de nuevas empresas, considerándose ilegales las previsiones estatutarias contrarias a la incorporación o tendentes a obstaculizar el libre acceso de empresas. La Mutua también incurre en infracción administrativa grave cuando niega la adhesión de trabajadores por cuenta propia que desean incorporarse a la misma.

* Infracción administrativa grave subsumible también en el art. 28.2 del Texto Refundido de la LISOS es la conducta de la Mutua consistente en concertar convenios de asociación de duración superior a un año. La relación que media entre Mutua y empresa asociada se identifica como «convenio de asociación», quizá porque la huida del ánimo de lucro casa mejor con esa terminología que con la de «contrato». Tal negocio jurídico se formaliza a través de un documento de asociación en el que se hacen constar los principales derechos y obligaciones que genera. Este vínculo asociativo entre la empresa y la Mutua tiene un régimen jurídico específico, que se sobrepone en sus elementos esenciales a la voluntad de las partes, sin perjuicio de condiciones particulares que las partes puedan pactar respetando las normas de Seguridad Social. El art. 62.2 del RMAT establece que el convenio de asociación será anual, entendiéndose prorrogado tácitamente por períodos anuales, salvo denuncia por parte del empresario, que notificará con, al menos, un mes de antelación a la fecha de vencimiento³⁵. Incurre en infracción administrativa grave la Mutua que concierta con una empresa un convenio de asociación por período superior a un año.

* Finalmente, incurre en infracción administrativa grave la Mutua que no protege a la totalidad de los trabajadores de una empresa asociada correspondientes a centros de trabajo ubicados en la misma provincia donde actúe la Mutua. Se trata de una consecuencia del carácter absoluto que posee el ya examinado art. de la 70.2 LGSS: los empresarios asociados a la Mutua están obligados a proteger en ella a todos los trabajadores correspondientes a centros de trabajo situados en la misma provincia, siempre que ésta se encuentre ubicada en el ámbito territorial de la Mutua.

C. Denominación o funcionamiento interno irregulares

El art. 28.3 del Texto Refundido de la LISOS contempla dos aspectos completamente diversos, que deberían de haberse contemplado por separado, tanto por su heterogeneidad como por su enjundia: uno, el modo en que las Mutuas se presentan ante terceros (arts. 11 y 20.1.1º RMAT) y, otro, su estructura y organización interna (arts. 32-37 y 67 RMAT). La previsión es sumamente genérica y concuerda con todo un cúmulo de preceptos disciplinadores del régimen jurídico mutual.

* Incurre en infracción administrativa grave la Mutua que no observa las normas relativas a denominación y su utilización, lo que concuerda con las previsiones contenidas en el art. 11 del RMAT, conforme a las cuales en la denominación de la entidad se consignará obligatoriamente la expresión «Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social», seguida del número con que haya sido inscrita en el Registro. Expresión que deberá ser utilizada en todos los centros y dependencias de la entidad, así como en sus relaciones tanto con sus socios, adheridos y trabajadores protegidos, como con terceros³⁶. Una Mutua nunca podrá utilizar la denominación empleada por otra entidad, cualquiera que sea su naturaleza, o que pueda inducir a confusión, sin que a tal efecto tenga carácter diferenciador las indicaciones relativas a la forma social u otras cuya utilización venga exigida por normativa específica. En los Estatutos de las Mutuas se consignará obligatoriamente su denominación (art. 20.1.1º RMAT).

Es discutible si puede subsumirse en esta apertura de la norma la conducta achacable a «dos o más Mutuas» que decidan poner en común servicios e instalaciones de tipo sanitario o recuperador para los trabajadores accidentados y enfermos profesionales (arts. 12.2 y 11.4 RMAT). El principio de tipicidad parece apuntar en sentido negativo, máxime a la vista de que esas instalaciones y servicios poseen personalidad diferenciada a la de la Mutua; da la impresión de que también aquí hay cierta discordancia entre la norma sustantiva y la sancionadora, sin que la analogía pueda utilizarse en este ámbito.

* También incurre en infracción administrativa grave la Mutua que no observa las normas relativas a la constitución y funcionamiento de sus órganos de gobierno y de participación. Los órganos de gobierno y participación de las Mutuas son: la Junta General (arts. 32.1 y 33 RMAT), la Junta Directiva (arts. 32.1 y 34 RMAT), la Comisión de Control y Seguimiento (arts. 32.3 y 37 RMAT³⁷), y la Comisión de Prestaciones Especiales (arts. 32.4 y 67 RMAT). Las Mutuas deben nombrar un Director Gerente, con funciones ejecutivas y de gestión, que no tenga la condición de asociado (arts. 32.2 y 35 RMAT). Sin entrar en detalles impropios de esta sede, de seguido se recuerdan los trazos básicos de todos ellos.

- La Junta General es el órgano superior de Gobierno de la Mutua, y está integrado por todos los asociados y por un representante de los trabajadores, elegido de entre los miembros del comité o comités de empresa o de los delegados de personal, o en su caso, de los representantes sindicales del personal de la Mutua. Sus funciones las establecen los Estatutos y, en todo caso, le corresponde la designación o remoción de los miembros de la Junta Directiva, aprobación de los anteproyectos de presupuestos y cuentas anuales, reforma de los estatutos, fusión, absorción y disolución, designación de los liquidadores y la exigencia de responsabilidad a los miembros de la Junta Directiva³⁸.

- La Junta Directiva es un órgano colegiado que desarrolla las funciones de gobierno de la entidad, administración y representación. Está compuesta por el número de asociados que señalen los Estatutos, con un máximo de 20, formando parte de la misma el representante de los trabajadores. El TS apreció que la Mutua incurrió en infracción administrativa grave al ser ocupado un cargo directivo de la Mutua por una persona que no era empresario del ramo³⁹.



- La Comisión de Control y Seguimiento es el órgano colegiado y paritario de participación institucional en la Mutua. Corresponde al Ministerio de Trabajo e Inmigración el número de miembros que la integran, con un máximo de 10, en función de la dimensión y características que tenga cada Mutua. El presidente de la Comisión será el que en cada momento lo sea de la propia Mutua.

- La Comisión de Prestaciones Especiales está integrada en número paritario por representantes de los empresarios asociados y por trabajadores empleados por dichos empresarios asociados, y tiene la función de conceder los beneficios de asistencia social que hayan de ser satisfechos por las Mutuas con cargo al 10 por 100 del exceso de excedentes.

- El Director Gerente es el órgano unipersonal y ejecutivo máximo. La concesión de autorización al Director Gerente para desarrollar otras actividades retribuidas ocasionales debe calificarse como constitutiva de infracción administrativa grave de no observar las reglas relativas a ... la constitución y funcionamiento de sus órganos de gobierno⁴⁰, desde el momento en que los Estatutos de la Mutua sancionada impiden ser miembros de la Junta Directiva a aquellos asociados que desempeñen cargos o funciones en otras Mutuas; y tal hecho es sancionable con independencia de que el Director General utilizara o no esa autorización.

D. Irregularidades documentales en accidentes o enfermedades

Se tipifica como incumplimiento grave la conducta consistente en no remitir al organismo competente, dentro del plazo y debidamente cumplimentados, los partes de accidentes de trabajo y enfermedad profesional, cuando tengan carácter grave, muy grave o produzcan la muerte del trabajador (art. 28.4 Texto Refundido LISOS).

Como ya se expuso, la falta de remisión de los partes de accidentes de trabajo al organismo competente dentro del plazo, debidamente cumplimentados, constituye una infracción administrativa leve siempre que el accidente posea carácter leve (art. 27.3 LISOS), mientras que será constitutiva de infracción administrativa grave cuando el accidente tenga el carácter de grave, muy grave o produzca la muerte del trabajador (art. 28.4 LISOS). En definitiva, el grado de leve o grave de la infracción no está en función del comportamiento de la Mutua, que es el mismo en ambas, sino de la gravedad del accidente que haya sufrido el trabajador⁴¹.

Por otro lado, las Mutuas están obligadas a elaborar y tramitar el parte de enfermedad profesional que establece la Orden TAS/1/2007, de 2 de enero, sin perjuicio del deber de las empresas o, en su caso, de los trabajadores por cuenta propia, de facilitar a aquéllas la información que obre en su poder y les sea requerida para la elaboración de dicho parte. Las Mutuas llevarán a cabo la elaboración y tramitación del parte de enfer-medad profesional en su totalidad por vía electrónica (art. 2 Orden TAS/1/2007, de 2 de enero), por medio de la aplicación informática CEPROSS (art. 4 Orden TAS/1/2007, de 2 de enero). Las Mutuas realizarán la comunicación inicial del parte de enfermedad profesional dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha en que se haya producido el diagnóstico de la enfermedad profesional leve, tramitándose el resto de los datos requeridos en el plazo máximo de 5 días hábiles siguientes a la comunicación inicial (art. 6 Orden TAS/1/2007, de 2 de enero).

E. Irregularidades contables y económicas particulares

El extenso apartado que ahora procede examinar [No cumplir la normativa establecida respecto de constitución y cuantía en materia de fianza, gastos de administración, reservas obligatorias, así como la falta de remisión dentro de plazo al organismo competente del balance anual, memoria y cuenta de resultados, y presupuesto de ingresos y gastos debidamente aprobados y confeccionados (art. 28.5 Texto Refundido LISOS)] aconseja diseccionarlo en cuatro temas: fianza, gastos de administración, reservas obligatorias y remisión documental.

* La fianza, en cuanto requisito básico exigido para que una Mutua pueda constituirse y colaborar en la gestión de la Seguridad Social (arts. 9.3ª y 19 RMAT), representa una de las numerosas manifestaciones de la filosofía garantista que inspira el ordenamiento jurídico a la hora de abordar el régimen económico administrativo de estas entidades. Respecto de la misma conviene resaltar algunos aspectos:

- Su cuantía concuerda con las actuales exigencias constitutivas de las Mutuas (tendentes a conseguir un menor número de entidades y un mayor volumen de recursos gestionados), de modo que no podrá ser inferior a 180.306 euros.

- El RMAT posee, en este punto, un neto carácter refundidor e incorpora algunos contenidos adicionados en su momento por la Orden de 2 de abril de 1984, sobre colaboración de las Mutuas Patronales y, muy especialmente, la posibilidad de efectuar la fianza mediante aval bancario⁴².

- El régimen de disposición (art. 19.3 RMAT) también merece recordatorio. La fianza queda afecta al cumplimiento de las obligaciones de la Mutua y sólo se devolverá en caso de disolución y liquidación de la entidad, siempre que no exista ninguna responsabilidad pendiente que pueda afectarla. El Ministerio podrá acordar, de oficio o a solicitud de la Mutua correspondiente, la disponibilidad total o parcial de la fianza, en los supuestos de ejecución de la responsabilidad mancomunada, disolución o liquidación⁴³; acordada la disponibilidad de la fianza, deberá reponerse en el plazo máximo de seis meses, incurriendo en caso contrario en causa de disolución.

* En relación con los gastos de administración⁴⁴, su régimen jurídico aparece íntima-mente conectado con el principio de prohibición de ánimo de lucro que, con carácter general, define la forma de actuación de las Mutuas, y ello por cuanto a nadie se le oculta que a través de los mismos se puede propiciar la obtención de un lucro para terceros o para los propios mutualistas⁴⁵. Así, existe un límite máximo para los gastos de administración en cada ejercicio económico, que se concretará por la aplicación sobre la cifra de sus ingresos totales en dicho ejercicio de la escala de porcentajes que establezca el Ministerio de Trabajo e Inmigración, determinándose cada tramo de la misma en función del importe de las cuotas por accidente de trabajo y enfermedad profesional que la entidad hubiese obtenido en el mismo ejercicio. De igual modo, y por lo que se refiere a los gastos de administración correspondientes a las cuotas de la Seguridad Social obtenidos por la Mutua para la gestión de la prestación económica de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes, el límite máximo de gastos de administración será el que establezca el Ministerio de Trabajo, siendo la escala para el cálculo del límite máximo de gastos de administración la establecida en la disposición adicional octava del RMAT.

* Las reservas (arts. 31 y 65 RMAT) representan una garantía para el cumplimiento de las obligaciones, si bien las Mutuas carecen de plena libertad para su creación. Las finalidades básicas perseguidas con su materialización se sitúan en la obtención de la mayor rentabilidad, seguridad de la inversión y liquidez. En todo momento, la rentabilidad no podrá ser inferior en más de dos puntos al interés legal del dinero que esté fijado para el ejercicio correspondiente, debiendo la entidad justificar suficientemente y en caso contrario los motivos por los que se haya obtenido la rentabilidad inferior⁴⁶. Al finalizar cada ejercicio la Mutua está obligada a constituir las siguientes reservas:

- Provisión para contingencias de tramitación: comprenderá la parte no reasegurada del importe presunto de las prestaciones por incapacidad permanente, muerte y supervivencia que, habiéndose iniciado las actuaciones necesarias en orden a su concesión a los accidentes de trabajo o a sus beneficiarios, se encuentren pendientes de reconocimiento al final del ejercicio correspondiente⁴⁷.

- Reserva de obligaciones inmediatas: su cuantía queda fijada en el 15 por 100 de las cuotas satisfechas en el ejercicio por las empresas asociadas y por contingencias profesionales una vez deducido de ellas el importe de lo abonado en el ejercicio en concepto de reaseguro. No obstante, las Mutuas podrán optar por elevar la dotación de esta reserva hasta que alcance, como máximo, el 25 por 100 de las cuotas netas del ejercicio.

- Reserva de estabilización: está destinada a corregir las posibles desigualdades de resultados económicos entre los diferentes ejercicios y será equivalente al 15 por 100 de la media anual de las cuotas obtenidas en el último trienio por la Mutua y por las expresadas contingencias; puede optarse por elevar la dota-ción de esta reserva hasta que alcance un máximo del 20 por 100 de la media de cuotas.

La Disposición Adicional quincuagésima octava de la Ley 51/2007 («Provisiones a constituir por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social») alberga una previsión (no llevada a la LGSS, de modo censurable) que vale para las correspondientes al ejercicio de 2007 y posteriores. La provisión para contingencias que realicen las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, así como el resto de las provisiones que constituyan, pasarán a dotarse de acuerdo con las normas a las que han de someterse los entes que deben aplicar los principios contables públicos, remisión en bloque a normas aplicables a sujetos de naturaleza privada.

* El art. 28.5 de la LISOS también tipifica como infracción administrativa grave la falta de remisión dentro del plazo al organismo competente del balance anual, memoria y cuenta de resultados, y presupuesto de ingresos y gastos debidamente aprobados y confeccionados. Nótese que estamos ante un incumplimiento definido por el resultado (dentro del plazo, esos documentos no aparecen), sin que importe cuál sea el motivo de la pasividad (demora, inejecución, etc.); quizá sea excesivo que surja la infracción grave por el mero retraso en la entrega de todos esos documentos, de igual modo que sorprende el que no se realice escalado alguno sobre el nivel temporal o material de incumplimiento, pero de nuevo todo se justifica por el rigor con que la tutela administrativa se ejerce en temas de funcionamiento económico.

F. Entorpecimiento administrativo

El examen del art. 28.6 del Texto Refundido de la LISOS nos sitúa ante una nueva tipificación de conductas heterogéneas, aunque en esta ocasión es más fácil entender la lógica normativa, al tratarse de omisiones de las Mutuas, bien a facilitar información a las autoridades y a las empresas asociadas, bien a coordinador su actuación con las Entidades gestoras y Servicios comunes y con las Administraciones competentes en materia de gestión.

* Comencemos poniendo de relieve que, conforme al art. 15.1 del RMAT, las Mutuas están obligadas a facilitar al Ministerio de Trabajo e Inmigración los datos que les solicite en orden al adecuado y completo conocimiento de las actividades que desarrollan en el ejercicio de su colaboración en la gestión, y en relación con su patrimonio histórico; también deben facilitar a las autoridades sanitarias la información sobre asistencia sanitaria y morbilidad que les requieran. Ante tales obligaciones, se considera infracción administrativa grave la negativa de la Mutua a facilitar a las autoridades cuantos datos soliciten en materia de colaboración.

Respecto de esta infracción conviene resaltar la diversa entidad represora (grave, en este caso) que se observa respecto de la obstrucción informativa padecida por empresarios o trabajadores (leve, conforme al art. 27.4 de la LISOS), norma que presupone toda una ponderación de los intereses o valores en juego. La tipicidad sólo surge, por lo demás, cuando se deje de atender una solicitud expresa, lo que hace surgir la duda acerca de si también se cumple cuando se ignora una obligación permanente y periódica⁴⁸; la restrictiva interpretación de la norma sancionadora aconseja la respuesta negativa, aunque es obvio que las cosas cambian por el simple hecho de que la Dirección General u órgano correspondiente realice la solicitud de modo directo e individualizado.

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GARCÍA BLASCO, J.: Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, Civitas, Madrid, 1989, pág. 57, afirma que, no existen otros sujetos pasivos de la potestad sancionadora que los que expresa o implícitamente aparecen o son susceptibles de incluirse en el artículo 2 de la Ley. En el mismo sentido, vid., CAMAS RODA, F.: «Las infracciones y sanciones administrativas del empresario en el orden social», Revista de Trabajo y Seguridad Social-CEF, núm. 254, 2004, pág. 19.

El art. 35 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1998; Corr. Err., BOE núm. 109, de 7 de mayo de 1999), modificó el art. 2.2 de la LISOS de 1988 para ampliar el colectivo de sujetos responsables en materia de Seguridad Social.

También, vid., Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, que aprueba el Reglamento de servicios de prevención de riesgos laborales (BOE núm. 27, de 31 de enero de 1997) y el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, que aprueba el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en la gestión de la Seguridad Social (BOE núm. 296, de 12 de diciembre de 1995) (en adelante RMAT).

Esta reforma fue lleva a cabo a través del Real Decreto 688/2005, de 10 de junio, que regula el régimen de funcionamiento de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social como servicio de prevención ajeno (BOE núm. 139, de 11 de junio de 2005). Sobre el papel de las Mutuas como servicios de prevención ajenos, vid., LÓPEZ-ROMERO GONZÁLEZ, Mª P.: «La actuación de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social como servicios de prevención ajenos: el Real Decreto 688/2005», Información Laboral, núm. 35, 2005, págs. 3-12.

En el supuesto de que la Mutua opte por realizar los servicios de prevención ajenos a través de una persona jurídica distinta de la Mutua, la denominación social de ésta incluirá el término sociedad de prevención y no podrá incluir el de mutua ni la expresión mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social o su acrónimo MATEPSS, salvo par hacer referencia a la Mutua que sea titular de su capital [art. 13.3.b) Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre]. En este caso, el sujeto responsable a efectos del régimen administrativo sancionador, como servicio de prevención ajeno, no será la Mutua sino la sociedad de prevención.

En este sentido, vid., MATEO BEATO, A. Y GONZÁLEZ DE LENA, F.: «El Texto Refundido de la LISOS. Orígenes, orientaciones y contenidos», Relaciones Laborales, Tomo I, 2001, pág. 536; y MERCADER UGUINA, J.R. Y NIE-TO ROJAS, P.: «Infracciones de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Seguridad Social», en AAVV (Coord., MER-CADER UGUINA, J.R.): Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, La Ley-Mutua Fraternidad, Madrid, 2007, págs. 586 y 587.

El art. 29 del Texto Refundido de la LISOS añade dos infracciones muy graves que no recogía el art. 21 de la LISOS de 1988: - No diferenciar las actividades desarrolladas como servicios de prevención, o no imputar a las mismas los costes derivados de tales actividades (art. 29.6 Texto Refundido LISOS). - Incumplir el régimen de incompatibilidades y prohibiciones establecido en el art. 75 de la LGSS (art. 29.7 Texto Refundido LISOS). La falta de inclusión de las dos infracciones que se recogen a continuación es obvia, al ser consecuencia de normas posteriores a la misma. En este sentido, vid., BLASCO LAHOZ, J.F.: «Las infracciones y sanciones en materia de Seguridad Social tras la publicación del nuevo Texto Refundido de Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social», Actualidad Laboral, núm. 9, 2001, FL 41.

Sobre las infracciones leves de las Mutuas en materia de Seguridad Social, vid., MERCADER UGUINA, J.R.: «Comentario artículo 27», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentario a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2003, págs. 301-307; MERCADER UGUI-NA, J.R. Y NIETO ROJAS, P.: «Infracciones de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Seguridad Social», ob. cit., págs. 587-593; y SEMPERE NAVARRO, A.V.: «Comentario al artículo 27. Infracciones leves», en AAVV (Dir., GARCÍA BLAS-CO, J. y Coord., MORENO VIDA, Mª N.): Comentario sistemático al Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y normas concordantes, Comares, Granada, 2006, págs. 413-421.

En este sentido, vid., PARADA VÁZQUEZ, R.: Derecho Administrativo I. Parte General, Marcial Pons, 8ª ed., Madrid, 1996, págs. 64 y 65.

STS, Contencioso-Administrativo, de 21 de marzo de 1991 (RJ 1991, 2888. FJ 8).

STC de 29 de marzo de 1993 (RTC 1993, 116).

Véase el art. 21.1 RMAT; en su artículo 12.7 se prescribe que las instalaciones y servicios dedicados a la recuperación médico-profesional de los trabajadores llevarán Libros de Asistencias y de Reclamaciones, aunque en ciertas Comunidades Autónomas parece que esta obligación ha de entenderse sustituída por la de contar con hojas de reclamaciones.

Todos estos Libros deberán estar diligenciados por el Ministerio de Trabajo e Inmigración, que procederá a sellar todos su folios, que estarán numerados correlativamente (art. 21.2 RMAT).

Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad llevarán un registro de empresas asociadas en el que constarán los datos precisos para la completa identificación de cada una de ellas, que figurarán numeradas correlativamente por fechas de asociación de los respectivos empresarios (art. 68.1 RMAT). Entre tales datos constarán necesariamente: el nombre y apellidos del empresario individual y la denominación o razón social, si se trata de una persona jurídica, domicilio, actividad, código o códigos de cuenta de cotización asignados, fecha del documento de asociación y, en su caso, del de proposición de asociación y fecha en que se haya extinguido el primero de estos documentos (art. 68.1.1º RMAT). Si la empresa tiene formalizada con la Mutua la cobertura de la prestación económica de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes, también deberá recogerse en el registro las fechas de inicio y de cese de la opción inicial y de las opciones sucesivas en dicha cobertura (arts. 68.1.párrafo 1º y 72.1 RMAT).

En el Registro de los trabajadores por cuenta propia adheridos, éstos figurarán numerados correlativamente por fechas de adhesión (art. 77.1 RMAT), y contendrán los siguientes datos (art. 75.2 RMAT): los derechos y deberes del interesado y de la Mutua, así como la fecha y hora en que nazcan y se extingan sus efectos. Así mismo deberá expresarse el nombre y apellidos del trabajador, la denominación o razón social en su caso, su domicilio y la actividad, así como el régimen y número de afiliación a la Seguridad Social. Este Registro contendrá un apartado específico para cada uno de los Regímenes de Seguridad Social.

Las Mutuas también deberán contar con un Registro de reconocimientos médicos (art. 68.2.1º RMAT), de acuerdo con los arts. 196 y 197 de la LGSS, que deberá estar en todo caso a disposición de las autoridades sanitarias (art. 21.6 RMAT), y únicamente será obligatorio cuando ninguna de las empresas asociadas realice actividades que entrañen riesgo de enfermedad profesional (art. 68.2.3º RMAT). Las entidades conservarán las copias, remitidas por las empresas, de los certificados de los reconocimientos médicos inscritos en el Registro en cuestión (art. 68.2.2º RMAT).

En el Registro de contingencias profesionales de los trabajadores por cuenta ajena, la Mutua hará constar ordenadamente los datos personales y profesionales del trabajador accidentado o afectado por una enfermedad profesional, así como su domicilio, número de afiliación a la Seguridad Social, empresa a cuyo servicio se encuentre y código de cuenta de cotización de la misma, fecha de baja y alta médicas, así como otros datos relativos lesión producida que sean relevantes (art. 68.3 RMAT). Este Registro deberá estar en todo momento a disposición de las autoridades sanitarias (art. 21.6 RMAT).

Cuando las empresas tengan formalizada la cobertura de la prestación económica derivada de contingencias comunes con una Mutua, ésta también llevará un Registro de contingencias comunes, en el que se harán constar ordenadamente los datos de los trabajadores de las empresas asociadas afectados por un accidente no laboral o por una enfermedad común, incluyendo su nombre, domicilio, número de afiliación a la Seguridad Social, empresa para la que trabajen y código de cuenta de cotización de la misma, fecha de la baja, importe de las prestaciones satisfechas y fecha del alta médica (art. 72.2 RMAT). Este Registro deberá estar en todo momento a disposición de las autoridades sanitarias (art. 21.6 RMAT).

Las Mutuas también deberán llevar el Registro de contingencias de los trabajadores por cuenta propia adheridos en el que se harán constar ordenadamente los datos personales y profesionales del trabajador por cuenta propia afectado, naturaleza de la contingencia, fechas de la baja y alta médicas, importe de la prestación satisfecha y clase de gravedad de la lesión (art. 77.2 RMAT). Este Registro, al igual el resto de Registros de contingencias, deberá estar en todo momento a disposición de las autoridades sanitarias (art. 21.6 RMAT).

Nótese que las Mutuas podrán llevar los distintos Libros y Registros mediante sistemas informáticos, electrónicos u otros similares que, debidamente autorizados por el Ministerio de Trabajo e Inmigración, ofrezcan las mismas garantías que los documentos (art. 21.4 Real Decreto 1993/1995).

Véase el art. 22 LPRL. El reconocimiento médico obligatorio se practicará, previo informe de los representantes de los trabajadores (art. 22.1.párrafo 2º LPRL), y se llevará a cabo por el personal sanitario con competencia técnica, formación y capacidad acreditada (art. 22.6 LPRL), de tal forma que cause las menores molestias al trabajador y sea proporcional al riesgo (art. 22.1.3º LPRL). Unicamente tendrán acceso a la información médica de carácter personal el propio trabajador sometido al reconocimiento médico (art. 22.3 LPRL), el personal médico y las autoridades sanitarias (art. 22.4.2º LPRL), no así el empresario y personal de la empresa con responsabilidades en materia de prevención, salvo consentimiento expreso del trabajador (art. 22.4.párrafo 2º LPRL), que únicamente tendrán acceso a las conclusiones del reconocimiento médico que guarden relación con la aptitud del trabajador para el desempeño del puesto de trabajo o con la necesidad de introducir o mejorar las medidas de protección y prevención (art. 22.4.3º LPRL).

La obligación legal de someterse a reconocimientos médicos obligatorios antes de la contratación laboral ha recibido una atención especial, ya que se trata de un tema que no sólo afecta a la vigilancia del estado de salud de los trabajadores, sino a la colocación y selección de personal, y entronca con la prohibición de discriminación en el acceso al empleo y con el derecho fundamental a la intimidad. Consecuencia directa de la privacidad es que los reconocimientos médicos se llevarán a cabo respetando siempre el derecho a la intimidad y a la dignidad de la persona del trabajador y la confidencialidad de toda la información relacionado con su estado de salud (art. 22.2 LPRL), sin que los datos obtenidos del reconocimiento médico puedan ser utilizados con fines discriminatorios y en perjuicio del trabajador (art. 22.4 LPRL).

A su vez, el art. 197.1 LGSS dispone que las Mutuas vienen obligadas, antes de asumir la protección, a «conocer el certificado del reconocimiento médico previo, haciendo constar en la documentación correspondiente que tal obligación ha sido cumplida».

Vid., Real Decreto 1696/2007, de 14 de diciembre, que regula los reconocimientos médicos de embarque marítimo (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2007).

Del mismo modo, es falta grave «no realizar los reconocimientos médicos y pruebas periódicas del estado de salud» (art. 12.2 LISOS) o «no registrar y archivar los datos obtenidos en las evaluaciones, controles, reconocimientos, investigaciones o informes a que se refieren los artículos 16, 22 y 23 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales» (art. 12.4 LISOS). Todo ello, en relación con la obligación empresarial de elaborar y conservar la documentación relativa a la «práctica de los controles del estado de salud de los trabajadores» (art. 23.1.d LPRL).

Sobre remisión extemporánea por la Mutua Patronal de los partes de accidentes de trabajo, vid., STS, Contencioso-Administrativo, de 11 de diciembre de 1985 (RJ 1986, 650). También, vid., STSJ de Madrid, Contencioso-Administrativo, de 12 de diciembre de 2003 (JUR 2004, 252190).

BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1987; Corr. Err., BOE núm. 57, de 7 de marzo de 1988.

Con fecha 24 de mayo de 2005, la Agencia Española de Protección de Datos dictó una resolución en la que sostuvo que la Mutua actúa amparada por un interés legítimo, con efectos en las situaciones previstas legalmente, en su caso, respecto de reconocimientos de prestaciones o de cualquier otro derecho que el sistema atribuya a los beneficiarios.

Sobre las infracciones graves de las Mutuas en materia de Seguridad Social, vid., MERCADER UGUINA, J.R.: «Comentario artículo 28», en AAVV (Coord., SEMPE-RE NAVARRO, A.V.): Comentario a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2003, págs. 308-319; MERCADER UGUI-NA, J.R. Y NIETO ROJAS, P.: «Infracciones de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Seguridad Social», ob. cit., págs. 593-605; y SEMPERE NAVARRO, A.V.: «Comentario al artículo 28. Infracciones graves», en AAVV (Dir., GARCÍA BLASCO, J. y Coord., MORENO VIDA, Mª N.): Comentario sistemático al Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y normas concordantes, Comares, Granada, 2006, págs. 423-433.

BOE núm. 284, de 27 de noviembre de 2003.

Pese a tratarse de una mera Resolución, constituye un hito decisivo en la materia que nos ocupa; allí las Mutuas aparecen catalogadas como sujetos que gestionan dos patrimonios independientes (el histórico y el de la Seguridad Social), por lo que deben figurar separadas las operaciones referidas a cada uno de ellos.

Vid., Resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de 29 de diciembre de 2006, que establece los criterios a seguir para la incorporación de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social al Sistema de Información Contable de la Seguridad Social (BOE núm. 12, de 13 de enero de 2007).

Nuestro ordenamiento jurídico actúa respecto de las Mutuas en dos sentidos opuestos pero no contradictorios (más competencias pero más control) de acuerdo con una opción interpretativa matizada del mandato constitucional del art. 41 de la Ley Fundamental conforme a la cual lo que la Constitución pide es que los poderes públicos asuman la responsabilidad última sobre la existencia y perfiles de la Seguridad Social, controlando el funcionamiento de las posibles fórmulas de colaboración en la gestión que se arbitren y sin tener que asumir necesariamente su directa y completa gestión. Pero si aceptamos que la existencia de Mutuas constituye un valor positivo de nuestro sistema y si ello viene asociado a su carácter privado, carece de sentido que posteriormente se las someta a las mismas normas que aplicamos a los entes públicos. Cuando las Administraciones Públicas están buscando la actuación a través de instituciones iusprivatistas (sociedades, Agencias, etc.), en el ámbito de la Seguridad Social nos encontramos con estas singularísimas entidades que ya poseen esa naturaleza. Resulta difícil encontrar coherencia en las tesis que proscriben la actuación de las Mutuas en el ámbito de la prevención de riesgos, por ser entes privados, pero simultáneamente aplauden la presencia de sociedades mercantiles de prevención. Cosa distinta es que hayan de preservarse las reglas sobre legítima competencia, que resulte inconveniente que las Mutuas accedan a este campo, que hayan de establecerse muy rigurosos controles o, incluso, que en la práctica haya existido un transitorio e importante, casi inevitable, incumplimiento de las reglas que reclaman la estricta separación de actividades (las propias de Seguridad Social, las propias de la prevención de riesgos).

Sobre este punto, vid., STS, Contencioso-Administrativo, de 23 de mayo de 1979 (RJ 1979, 2574).

Sobre la denuncia del convenio de asociación por la empresa asociada, vid., STS, Contencioso-Administrativo, de 21 de diciembre de 2000 (RJ 2001, 87).

Cuando las Mutuas utilicen anagramas o denominaciones abreviadas utilizarán, en cualquier caso, la expresión «Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social» seguida del número con que hayan sido inscritas. La denominación actual procede de la Ley 4/1990, LPGE para 1990, de 29 junio.

También, vid., Orden de 2 de agosto de 1995, que aprueba la Composición y el reglamento de régimen y funcionamiento de las Comisiones de Control y Seguimiento de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (BOE núm. 192, de 12 de agosto de 1995; Corr. Err., BOE núm. 220, de 14 de septiembre de 1995).

Vid., Resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de 10 de mayo de 2000, que dicta instrucciones relativas a la preparación, convocatoria, desarrollo y constancia documental de las Juntas Generales de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (BOE núm. 142, de 14 de junio de 2000; Corr. Err., BOE núm. 192, de 11 de agosto de 2000).

La STS, Contencioso-Administrativo, de 13 de enero de 2000 (RJ 2000, 261), señaló que, en cuanto a esta conducta que la Administración consideró como infracción no procede acoger las alegaciones de la Mutua Patronal según las cuales no existió verdaderamente una falta o infracción, pues la Mutua desconocía la situación sobrevenida a partir de un momento determinado en el que la persona que ocupaba el cargo directivo dejó de ser empresario. Aun dejando aparte que esta falta de intencionalidad constituye una mera alegación de la entidad recurrente, sin que conste de ningún modo el desconocimiento del cambio de «status», lo cierto es que no puede dejar de apreciarse una conducta negligente de la Mutua que no tuvo la diligencia debida en cuanto al necesario conocimiento de que el directivo en cuestión reunía los requisitos necesarios para continuar siéndolo. En consecuencia debe estimarse que efectivamente se produjo la falta o infracción, a calificar como grave.

Vid., STS CONT 23 de octubre de 2001 (RJ 2002, 450).

Sobre el alcance de esta infracción en relación con los partes de accidentes de trabajo, vid., la explicación realizada a propósito del art. 27.3 LISOS.

Conforme al artículo 19.1 RMAT, la fianza será constituida en la Caja General de Depósitos por los empresarios promotores de la entidad a disposición del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, bien en valores públicos anotados, bien mediante aval bancario o mediante seguro de caución. También podrá admitirse la aportación de bienes inmuebles en la proporción, términos y condiciones que se determinen en las disposiciones de desarrollo.

Véase al respecto el art. 45 RMAT, conforme al cual, en el transcurso del proceso liquidatorio, el Ministerio, a instancia de los liquidadores y previo informe del interventor o interventores del referido proceso, podrá autorizar la disponibilidad total o parcial de la fianza para la cancelación de obligaciones pendientes, cuando las circunstancias concurrentes así lo aconsejen.

Se consideran como tales los derivados del sostenimiento y funcionamiento de sus servicios administrativos en el cumplimiento de los fines de la colaboración que tienen encomendados y los de administración complementaria de la directa; comprenden los gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios, gastos financieros y las amortizaciones de bienes inventariables afectos a esta actividad. Véase el art. 24 RMAT, así como su Disposición Adicional Octava.

Sobre las infracciones cometidas por las Mutuas por incumplimiento de la normativa sobre gastos de administración, vid., STS, Contencioso-Administrativo, de 30 de junio de 1989 (RJ 1989, 4485).

Sobre las infracciones graves de las Mutuas por no cumplir las reglas sobre constitución y cuantía de las reservas obligatorias, vid., SSTS, Contencioso-Administrativo, de 2 de julio de 1996 (RJ 1996, 997) y 7 de octubre de 1997 (RJ 1997, 7041).

Sobre la dotación de reservas para contingencias pendientes de liquidación, vid., STS CONT de 13 de marzo de 2000 (RJ 2000, 3891).

El «Plan SIO», conforme a lo establecido por la OM de 5 marzo 1992, instrumenta el modo de realizar el seguimiento de la actividad desarrollada por la Mutua, apareciendo como pieza básica la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.