Empleo

La nueva fase de la Estrategia Europea de Empleo

ALFONSO PRIETO PRIETO ^*

LOS ANTECEDENTES DE LA ACTUAL ESTRATEGIA

Cuando en noviembre de 1997 el Consejo Europeo, en reunión extraordinaria sobre empleo celebrada en Luxemburgo, pusoen marcha lo que luego se denominó Estrategia Europea de Empleo (EEE) ya se habían cumplido varias etapas que finalmente originaron un proceso que situó la política de empleo en un lugar central dentro de la realidad comunitaria.

El principio habría que situarlo en 1993, con la publicación del Libro Blanco de Delors, que ya incidía en la necesidad de afrontar el problema del desempleo a escala europea, mucho más acuciante entonces que en la actualidad, en un contexto configurado por el duro proceso de convergencia definido en Maastricht. Una consecuencia no deseada de este proceso fue, precisamente, el aumento del desempleo en Europa hasta niveles insoportables. Era preciso, por tanto, hacer algo para atajar un problema que afectaba a más del 10% de la población activa, más de 17 millones de ciudadanos europeos, y a un 20,1% de jóvenes.

El Libro Blanco (Crecimiento, Competitividad y Empleo) puede ser considerado el primer hito en el reconocimiento del verdadero alcance del problema del desempleo en Europa. De hecho fue el punto de partida de una acción concertada para luchar contra el desempleo y por la creación de empleo en Europa.

El Consejo extraordinario de Luxemburgo acordó aplicar anticipadamente el Tratado de Amsterdam, que incluía un nuevo Título sobre el empleo en el que se establece un procedimiento para la coordinación de las políticas de empleo. En todo caso, las competencias sobre política de empleo seguían residiendo en los países miembros, algo que no ha dejado de generar tensiones entre la Comisión Europea, que ha conducido el proceso tratando deavanzar hacia unos objetivos que en un principio aparecían algo difusos, pero que más tarde cristalizaron en los objetivos concretos de Lisboa y Estocolmo, que fijaban el pleno empleo como meta final del proceso en 2010, y los países miembros, celosos de su margen de actuación en un ámbito delimitado por las Directrices anuales. El denominado proceso de Luxemburgo se fijó para un periodo de cinco años, que culminaba en 2002.

Antes del Tratado de Amsterdam la política de empleo en Europa estaba limitada a una colaboración entre gobiernos del tipo de las que se establecen entre los países de la OCDE.

En 1994, el Consejo de Essen ya había dado unos primeros pasos en la construcción de una política de empleo común para la Unión Europea. En Essen ya se pusieron en marcha planes plurianuales de empleo, de los que España elaboró dos, estableciendo cinco ámbitos de actuación en los que los Estados miembros centrarían sus acciones y que más tarde se concretarían en los cuatro pilares fijados en Luxemburgo. Esos cinco ámbitos se referían a la mejora de las perspectivas de empleo a través de inversiones en formación profesional, la promoción de inversiones productivas a través de políticas salariales moderadas, el aumento de la eficacia de las instituciones del mercado de trabajo, la identificación de nuevas fuentes de empleo a través de iniciativas locales y el fomento de la incorporación al mundo del trabajo de algunos grupos específicos, como jóvenes, parados de larga duración y mujeres.Por su parte, los cuatro pilares fijados en Luxemburgo en torno a los cuales se articularon las directrices de empleo, configurando el entramado sobre el que se elaboraban los Planes de Acción anuales, son los siguientes:

1. Mejorar la capacidad de inserción profesional.

2. Desarrollar el espíritu de empresa.

3. Fomentar la capacidad de la adaptación de los trabajadores y las empresas.

4. Reforzar las políticas de igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo.

Entre los aspectos más relevantes del Tratado de Amsterdam se encuentran:

• La consecución de un elevado nivel de empleo, como objetivo fundamental, en la misma medida que el crecimiento y la estabilidad.

• El empleo pasa a ser un asunto de interés común que compromete a los Estados miembros en la coordinación de las políticas de empleo.

• El artículo 127 del Tratado señala que todas las políticas comunitarias tendrán en cuenta su incidencia en el empleo (este es un aspecto crucial en toda la estrategia y su posterior desarrollo, así como un factor decisivo para la integración de las Administraciones Públicas en los Planes de Acción para el Empleo a escala interna de cada país).

• Se establece un sistema de control de los países, a través de un informe conjunto anual en el que se examinan las políticas aplicadas.• Se crea el Comité de Empleo (a semejanza del ECOFIN), cuya función es debatir las cuestiones en torno al empleo y las políticas estructurales, preparando las deliberaciones del Consejo.

• Asimismo, se crea un fundamento jurídico para el análisis, la investigación, el intercambio de mejores prácticas y el fomento de medidas incentivadoras de empleo.

• Las decisiones se toman por mayoría cualificada, con lafinalidad de que ningún país pueda bloquear decisiones de interés general.

Paralelamente, en Cardiff (1998) y Colonia (1999), se estableció un diálogo macroecónomico, que incorporaba reformas económicas coordinadas con la estrategia de empleo, y se pusieron las bases para una política que tuviera presente los aspectos económicos que inciden en el mercado de trabajo, lo que puede ser considerado el precedente inmediato de la coordinación y sincronización de los ciclos económico y de empleo que contextualiza la nueva fase de la Estrategia de Empleo, que entra en vigor en 2003.

Se configura, así, un proceso que puede definirse, en sus rasgos más característicos, por:

• Una apuesta por las políticas activas y preventivas para luchar contra el paro y el desempleo de larga duración.

• La utilización de un método abierto de coordinación, basado en la participación de todos los agentes que actúan en el mercado laboral, intercambiando las mejores prácticas entre los Estados miembros que efectúan la evaluación de las experiencias e iniciativas plasma- das en los Planes de Acción.

• Una cada vez más estrecha conexión entre la política de empleo y la política económica que conjuga las reformas estructurales en el mercado de trabajo con una política macroeconómica que persigue la consolidación de las finanzas públicas para favorecer un crecimiento saneado generador de empleo. El llamamiento a la progresiva coordinación y coherencia entre las grandes orientaciones de política económica y las directrices para el empleo se han intensificado en los últimos años.

La Estrategia Europea de Empleo ha tenido en el Consejo de Lisboa un momento estelar que impregnó todo el proceso de un halo de «tarea transformadora» que debería llevar a la modernidad europea en un contexto de pleno empleo. El posterior Consejo de Niza apostilló que el pleno empleo requiere de factores que van desde el incremento de las tasas de actividad hasta la mejora de la calidad del trabajo, pasando por la reducción de las desigualdades de todo tipo, todo ello dentro de la Agenda Social allí aprobada. En Niza se pusieron las bases de una políticasocial que actúa como factor de competitividad y de cohesión, para lo que se propone actuar en seis frentes que son, a la vez, orientaciones estratégicas:

• Incrementar las tasas de empleo y mejorar su calidad.

• Anticiparse al cambio desarrollando un nuevo equilibrio entre flexibilidad y seguridad.

• Modernizar la protección social.

• Fomentar la igualdad entre hombres y mujeres.

• Luchar contra la exclusión y la discriminación.

• Reforzar la dimensión social de la ampliación.

Los objetivos fijados en Lisboa, y más tarde en Estocolmo, establecen los términos del pleno empleo en una tasa de empleo del 70%,que algunos países ya superaban, una tasa de empleo femenino del 60%, que también cumplían algunos países miembros, pero de la que estaban muy alejados otros, entre ellos España, y una tasa de empleo de los mayoresde 55 años del 50% para el 2010, con unos objetivos intermedios, para 2005, del 67% de tasa global y del 57% para las mujeres. Se trata de convertir a la Unión Europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. Esta declaración de intenciones tuvo que ser renovada en el Consejo de Barcelona (marzo de 2002), donde se trató de reforzar el proceso, mejorar la gestión y establecer unos calendarios hasta 2010, que incluían una mayor sincronización con las orientaciones generales de política económica.Puede apreciarse, en toda la descripción de este compl