La nulidad del acto administrativo
| Author | Lic. Valentín F. López Álvarez |
| Position | Especialista de la Dirección Jurídica del Instituto Nacional de la Vivienda y Profesor Adjunto de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana |
| Pages | 120-125 |
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Resulta interesante abordar el problema de la ineficacia del acto jurídico administrativo. Para ello, es indispensable, aunque sea a vuelo de pluma, realizar algunas (pequeñas) consideraciones en torno a lo que comúnmente se conoce como "causas de nulidad" desde el punto de vista civil por ser esta su esencia.
No todos los autores, han coincidido en el tratamiento de este instituto en forma uniforme, ni siquiera análoga, cosa que en nuestra ciencia no asombra, baste señalar las enconadas polémicas entre Ihering y Savigny en su análisis de la posesión para verificar la certeza de esta afirmación. En el análisis de la nulidad, son diversas las posiciones, así para algunos: nulidad e inexistencia obedecen a una misma posición y para otros encierran significados distintos.
Digamos que los maestros franceses, tanto de derecho privado, como de derecho público distinguen tres categorías de actos viciosos: inexistencia, nulidad absoluta o nulidad relativa. Para Jeze, por ejemplo, citado por el maestro Álvarez Tabío ciertas irregularidades dañan la inexistencia del acto jurídico, el cual debe tenerse por no sucedido como tal.
Para este grupo de autores, hay nulidades absolutas, que aunque no tan graves como las anteriores, sus vicios provocan una validez muy precaria, y se le reconoce como válida hasta tanto no sea invalidado por autoridad competente.
Los profesores españoles, y en doctrina española en sentido general no se acepta la inexistencia y sólo reconoce los actos nulos (como nulidad absoluta) y aquellos anulables. Para Rojo la nulidad nace de la falta de un elemento esencial, y la nulidad proviene de este o de la falta de un acto, secundario. En su criterio, el acto nulo es como si no existiera, por eso opera ipso jure.
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El profesor Bielsa, como representante de la doctrina argentina, asume una posición doctrinal análoga a la española, al reconocerle la ineficacia del "acto inexistente" como categoría en sí.
La doctrina alemana ha considerado al igual que la española, la inexistencia como una simple categoría dentro de nulidad absoluta.
Sin embargo, y, antes de defender una u otra posición, y de expresar la que ha mantenido nuestro actual Código, se impone aunque sea genéricamente resumir en qué forma fue tratada en el Código Civil español, que rigió en nuestro país hasta la promulgación del actual.
En este' cuerpo legal dicha institución se abordó indistintamente, aisladamente, tal y como lo hizo en el Capítulo II "De los requisitos esenciales para la validez del contrato" o en el Capítulo V "De la nulidad de los contratos". Para verificar tal afirmación veamos la redacción del siguiente precepto:
"Artículo 1300: Los contratos en que concurran los requisitos que expresa el artículo 1261 pueden ser anulados, aunque no haya lesión para los contratantes, siempre que adolezcan de alguno de los vicios que los invalidan con arreglo o la Ley".
La jurisprudencia se encargó de aclarar dicho precepto y así encontrárnoslas siguientes afirmaciones:
"lo mismo que la rescisión la nulidad a que se refiere este artículo es una especie o forma de la ineficacia de los contratos distintos a la nulidad radical o inexistencia. De ésta no se habla en nuestro Código, ni está reglamentada; pero de algunos artículos entre los qué se hallan el 1261 y el 1310 se distingue la distinción entre ella y la simple anulabilidad. Tal distinción la proclamó el Tribunal Supremo en sentencia de 1ro. de mayo de 1910, declaró que tanto el artículo 1300 del Código como el 1301, se refirieron a los contratos en que concurren los requisitos esenciales del artículo 1261 y no los simulados".
- "las causas de nulidad total o inexistencia son distintas a la de anulabilidad, pues para que aquella exista es necesario que el contrato vaya en contra de lo dispuesto en la Ley".
El Código cubano, respondiendo a otra sistemática mucho más novedosa, aborda este aspecto en la parte general denominada "ineficiencia del acto jurídico". Apuntada esta diferencia, cabe ahora expresar que la legislación anterior, desdeña la inexistencia como causa eficiente, con sustantividad propia, tratándola dentro de la nulidad absoluta. Por su parte el Código Civil cubano. (Ley 59/87) recoge la doctrina española y aborda la nulidad identificándose con la posición de los maestros españoles, que no acepta la inexistencia como causa de nulidad, de ahí que sea tratada la nulidad (como nulidad absoluta), regulándose también la anulabilidad y la rescisión.
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No obstante los extremos ya apuntados, el tema de la inexistencia, nulidad o anulabilidad parece cobrar nuevos matices en cuanto al acto administrativo se refiere. Citemos para ejemplificar algunos criterios doctrinales de importantes administrativitas, así Gustavo Pentagós en su obra "El Acto Administrativo", nos dice:
"La doctrina del acto administrativo en el Derecho Administrativo continental se orienta por aceptar la categoría de la inexistencia del acto administrativo. La decisión afectada gravemente en su formación jurídica, por falta de todo derecho o procedimiento, consecuentemente es inexistente y no goza de la presunción de legitimidad".
Para el Profesor Gordillo, los actos administrativos viciados de gravedad, tienen a pesar de ello presunción de legitimidad y debe el particular obedecerlos. "El acto administrativo nulo (el gravemente viciado), el absolutamente nulo, del que habla la jurisprudencia, vale algo, por de pronto tiene plena vigencia y ejecutividad hasta tanto sea anulado, su nulidad sólo puede ser declarada por los tribunales competentes o por la administración mediante revocación por ilegitimidad".
"...de allí se desprende que entre nosotros el acto nulo no puede ser considerado como una nada jurídica y que produce efectos propios de los actos administrativos válidos mientras no sea anulado, su nulidad sólo puede ser declarado por los Tribunales competentes o por la administración mediante revocación por ilegitimidad".
Para el Profesor Manuel María Diez, "El acto puede adolecer de irregularidades tan graves que las autoridades no necesitan constatar su inexistencia, pues el acto no produce los efectos buscados por el autor.'
Ninguna ratificación puede convalidar la decisión y si el acto es propio de una autoridad administrativa quien trata de ejecutarlo se tipifica una vía de hecho.
"No se debe confundir la falta de competencia con la inexistencia del acto administrativo."
Una simple lectura nos sirve para comprender la polémica; sin embargo nuestra posición al respecto coincide con el enunciado anterior cuando hablábamos del tratamiento actual en el Código Civil cubano, que no acepta la inexistencia.
El problema para nosotros se nos presenta más complejo aún, digamos: ¿Puede la administración en el ejercicio de sus atribuciones disponer por sí la nulidad de un acto administrativo que ha quedado firme al haber sido consentido?
¿Vulnera esta acción el axioma de la intangibilidad de los actos propios del derecho administrativo?
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En la práctica las posiciones que explican estas interrogantes se encuentran divididas.
Un grupo que llamaremos primero, sostiene que partiendo de la clara diferenciación entre revocación y nulidad, sí puede la administración disponer la nulidad de un acto administrativo aunque haya sido declaratorio de un derecho subjetivo sin que pueda pensarse en la existencia de la cosa juzgada. Argumentan también que la llamada "lesividad" no puede confundirse con esta acción de nulidad; ya que el tratamiento procesal de este instituto, está dado para cuando el acto contiene una lesión al interés público y para ello no es menester que dicho acto, necesariamente esté viciado de nulidad.
Una segunda posición, que se aparta un tanto de la anterior, entiende que el acto administrativo puede ser susceptible de ataque si contiene causas de nulidad, pero que corresponde a los tribunales su conocimiento, pues dado el carácter especial del Proceso Administrativo y visto que el artículo 654 de la Ley de Procedimiento Civil Administrativo y Laboral autoriza la suplencia en la aplicación de las normas civiles y al estar presente una institución regulada por la legislación civil le corresponde a los Tribunales de esta índole el conocimiento de estas cuestiones.
La tercera posición, la adopta un grupo de juristas que niegan esta posibilidad, argumentando que si dicho acto ha causado estado y fue consentido no puede atacarse nuevamente, pues la propia irrevocabilidad del acto administrativo,-lo impide.
Antes de expresar nuestra posición, bien vale la pena señalar que esta cuestión tiene una tremenda repercusión práctica, y las posiciones doctrinales han sido tradicionalmente muy polémicas.
Veamos que nos dice el Profesor español Rafael Entrena Cuesta en su obra Derecho Administrativo.
Este autor, define previamente la diferencia entre revocación y nulidad, así con claridad meridiana determina que la revocación se refiere a circunstancias de oportunidad mientras que en la anulación y no, por lo que hay que precisar si se trata de actos administrativos declaratorios de derecho o no. Para el segundo supuesto no existe duda; sin embargo para el primero considera Entrena que no podrá acordarse, siempre que el acto haya originado un derecha pleno, perfecto y exigible. Es por lo que al abordar la nulidad, dice: "en los supuestos en que procede la anulación hay que comenzar por distinguir al igual que en la renovación, entre los actos declaratorios de derechos y los que no tienen ese carácter. Respecto de estos no existe obstáculo alguno en que la administración resuelva eliminarlos tanto de oficio como en virtud de recurso".
"No se plantea la cuestión con la misma claridad en el caso de los actos declaratorios de derechos. Entonces hay que establecer la' distinción entre la anulación de oficio y en virtud de recurso administrativo, pues mientras en el segundo supuesto la Administración Page 124 podrá proceder a la anulación del acto impugnado que no se ajuste a derecho, en el primero se le ha puesto trabas a la Administración".
"En un primer momento se aplicaba acerca de la anulación de oficio los mismos principios antes expresados que para la revocación. Por ello tanto en esto, como en el resto de la administración pública, el único medio que cabía a la Administración para conseguir la anulación de sus actos ilegales era el de previa declaración de lesividad."
El propio Profesor nos narra que contra este enfoque reaccionó el ilustre García Enterría subrayando que el principio de que la Administración no puede ir contra sus propios actos declaratorios de derechos, no puede ser invocado cuando tales actos están viciados de nulidad. Por la sencilla razón de que si el acto es nulo de pleno derecho no puede producir efecto alguno.
Esta orientación acertada influyó en que la legislación administrativa española previera la posibilidad de que la Administración anulare de oficio sus propios actos declaratorios de derecho siempre que desde el punto de vista objetivo se infringiera la Ley.
Para nosotros resulta de importancia vital los criterios del Profesor Enterría que compartimos totalmente. Desde luego, debemos hacer la salvedad en lo que respecta a la legislación cubana que la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, no da posibilidad para que la Administración pueda disponer la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derecho y por ello, al igual que sucedió en España el único medio que cabe argüir para disponer la anulación de sus actos ilegales es la lesividad que se regula en el artículo 666.2 de la L.P.C.A.L. (Ley-de Procedimiento Civil Administrativo y Laboral), lo que equivale a plantear que podemos aplicar la lesividad ora por revocación, ora por la acción de nulidad, lo que desde luego no beneficia la gestión o mandato administrativo, pues es harto conocido que la propia lesividad requiere del cumplimiento de algunas exigencias procesales, tales como: el término de 90 días, que cuenta a partir de dictada la resolución para la revocación o la nulidad del acto administrativo.
En nuestros días, si bien es cierto que no existe precepto legal que ampare a la Administración para la anulación de oficio, tampoco existe ninguno que expresamente lo prohíba. Esta situación, pudiera resultar favorable a la administración, la que en su día al momento de razonar su decisión lo fundamentaría con arreglo a los aspectos señalados; es decir, la clara diferencia entre nulidad y revocación. La práctica judicial nos indica que no es así; la fuerza del principio de la intangibilidad de los actos propios de la administración es constantemente esgrimida incluso por nuestro máximo Tribunal Supremo, observamos esta sentencia que ilustra nuestra información:
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"No puede la Administración modificar la resolución que dispuso la expedición del título si antes no ha sido declarada aquella lesiva a sus efectos."
Tras esta disquisición y para finalizar nos queda pues, definir cuál de las posiciones adoptadas es la correcta.
Teóricamente nos afiliamos al primer grupo, es decir a los que consideran que es posible que la Administración pueda disponer de oficio la nulidad, con la anotación relativa a la necesidad que tenemos que en nuestra legislación se incluya esta posibilidad legal, en forma similar a como la hizo la ley española. No se trata desde luego de traspolar instituciones, preceptos, lo que proponemos es justamente el perfeccionamiento de nuestras leyes, para con ello contribuir al mejoramiento de nuestro sistema jurídico.
Ley, 59/87 "Código Civil".
Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral de 7 de agosto, 1977. Espín Cánovas, Rafael: Derecho Civil, Parte General.
García Enterría, Rafael: Derecho Administrativo. Editorial Lex, Barcelona.
Pentagós, Gustavo: El acto administrativo.
