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La organización administrativa

1. PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

1.1. Introducción general

La promulgación de la Constitución de 1978 supone una importante modificación en la organización territorial del Estado con la aparición de las Comunidades Autónomas como nuevo escalón territorial junto al local y al propio Estado.

La instauración de un poder autónomo intermedio entre el central y el local, con importantes facultades de gestión exigió, como señaló Entrena Cuesta[1] 'una importante labor de redistribución del poder entre los distintos sujetos públicos que lo integran, distribución que en todo Estado de Derecho se efectúa mediante la técnica de la competencia' y que, aun hoy, no puede entenderse cerrada ni concluida.

El sistema diseñado por la Constitución, básicamente en los artículos 148 y 149, era en la práctica sencillo: una doble lista. De esta forma, sería suficiente con observar cada uno de los listados (Estado y Comunidad autónoma) para definir quién es competente en cada materia. Sin embargo, pasados ya algunos años desde la publicación de la misma, puede señalarse que el modelo no es tan claro ni sencillo[2] y que, desde entonces a aquí, se han producido continuos y reiterados conflictos de competencia para definir a quién corresponde, en cada supuesto, la titularidad de la competencia. De aquí que pueda afirmarse que las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lejos de estar presididas por el principio de cooperación[3] , lo están por el de conflicto.

Esta circunstancia deriva del hecho de haberse escindido la competencia sobre una misma materia y, por tanto, la de hacer concurrir a dos sujetos públicos en una misma materia, mediante fórmulas como la de legislación básica, desarrollo, ejecución, etc.

La regulación de la función pública es una de las afectadas por esa teórica ambigüedad del Texto Constitucional, ya que, conforme al artículo 149:

'El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.18. ...las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y

del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas...'

Es claro, por tanto, que al Estado le corresponde dictar la legislación básica del régimen estatutario al que alude el artículo 103.3 de la Constitución y que la potestad legislativa sobre las materias que no sean básicas, corresponde a cada Comunidad Autónoma. Aunque la titularidad de las competencias respecto de los diferentes ámbitos normativos es clara, debe tenerse presente que T.C. desde la STC de 8 de febrero de 1982,se viene indicando que los poderes normativos de estas (se refiere a las Comunidades Autónomas) derivan directamente de la Constitución y de los Estatutos y no de la ley estatal básica. Hechas estas precisiones, es evidente que el problema interpretativo se centra en la determinación de qué debe entenderse por legislación básica, en el plano teórico, y cuál es su plasmación concreta, en el práctico referido, claro está, a la función pública.

1.2. La legislación básica

La determinación del concepto de legislación básica ha sido uno de los puntos cruciales en la articulación del sistema competencial de la Constitución. La exégesis del mismo ha sido, prácticamente, fruto de la justicia constitucional, por lo que ceñiremos nuestro análisis a ella en cada uno de sus apartados.

1.2.1. Concepto de legislación

La STC 39/1982, de 30 de junio, señala que 'cuando se trata de indagar el sentido del vocablo con el que legislación se utiliza en el artículo 149.1 de la Constitución, como concepto referencial para reservar al Estado toda la legislación o sólo la básica, el que prevalece es el criterio material y no el formal constreñido a las leyes, en la acepción de normas que emanan de quienes ostentan el poder legislativo o de quienes por excepción o por delegación, pueden producir normas con valor de ley[4] ...'.

Es decir, según el Tribunal Constitucional, lo determinante no es el del rango de la norma sino su contenido material, de forma que puede aceptarse un concepto amplio en la definición del término legislación, que pone el énfasis en la verdadera naturaleza y no en el aspecto formal del rango de la norma.

La STC 147/1991 define la normativa básica de función a que exista una finalidad de interés general estatal que requiere un tratamiento normativo uniforme. (Idéntica doctrina puede encontrarse en la STC 57/1992 y la 141/1993).

Sin perjuicio de lo anterior, es lo cierto que la jurisprudencia constitucional ha incidido en algunos aspectos formales dado que éste se vincula a la propia seguridad jurídica (STC 69/1988). Sobre esta base la STC 35/1992 establece el principio de que el reglamento ejecutivo no puede calificar como básicos preceptos que no obtuvieron tal calificación en la ley que desarrolla, aunque la posterior STC 14/1993 matizó la doctrina pr...

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BOE. Boletín Oficial del Estado, July 23, 1980 Nbr. 0176

Real Decreto 1522/1980, de 18 de Julio, por el que se reorganizan organos y Funciones en materia de administracion y Funcion publica.

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