La organización del sistema bancario. Las entidades de crédito

1. Introducción

Si partimos del concepto tradicional de Derecho Bancario como el conjunto de normas jurídicas que regulan a la actividad de las entidades de crédito (GARRIGUES, J. Contratos bancarios, 2ª Ed. puesta al día por MOLL DE MIGUEL, Madrid, 1975, p. 1), podemos diferenciar dentro del mismo una parte que podríamos denominar "institucional", conformada por normas jurídico-administrativas que disciplinan y controlan a dichas entidades, su organización interna y su actividad, y otra, parte "operativa", conformada por normas jurídico-privadas que regulan los contratos bancarios celebrados entre las mismas y sus clientes (TAPIA HERMIDA, A., "Evolución histórica, situación y perspectivas generales del Derecho Público Bancario, en AA.VV., Estudios de Derecho público bancario, dir. por S. Martín-Retortillo, Madrid, 1987, p. 37). Pues bien, en este trabajo nos vamos a ocupar de exponer y analizar someramente el primero de los citados bloques normativos: el Derecho bancario público o "institucional" que regula "el sistema bancario", su estructura y organización y, por tanto, a las entidades de crédito, su régimen y su funcionamiento, si bien no podemos olvidar que el Derecho bancario constituye un ordenamiento sectorial (cfr. MARTÍN-RETORTILLO, S., Crédito, Banca y Cajas de Ahorro. Aspecto jurídico-administrativos, Madrid, 1975, p. 179; HERNANDO DELGADO, J., Ordenamiento sectorial de la Banca y responsabilidad, Madrid, 1979, p. 304; TAPIA HERMIDA, A., op.cit., pp. 38-39) donde existe un constante entrecruzamiento entre materias privadas y públicas (HERNÁNDO DELGADO, J., op.cit., p. 267; LANGLE Y RUBIO, E., Manual de Derecho Mercantil, T. III, Barcelona, 1959, p. 402; TAPIA HERMIDA, A., op.cit., p. 38; GISPERT PASTOR, M.T., "Crédito, Banca y Seguros", en AA.VV., Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, Vol. II, Barcelona, 1990, p. 584).

El sistema bancario, como es sabido, tiene como funciones principales las de garantizar los medios de pago a la economía en las mejores condiciones de estabilidad, fomentar la formación del ahorro y facilitar su óptima canalización hacia donde dichos recursos sean más necesarios (PÉREZ DE ARMIÑÁN, G., "Poder político, sistema financiero y marco jurídico", R.D.B.B., 1989, p. 114). Es evidente que los poderes públicos no pueden mantenerse al margen de una faceta de tanta significación para el conjunto del sistema económico y de hecho, desde sus orígenes, han intervenido incesantemente, con diversa intensidad y eficacia, en su configuración.

De la Constitución española surgen, sin necesidad de acudir a ninguna otra justificación artificial, los poderes de intervención que la Administración pública viene ejerciendo en este sector, así como los propios límites de dichos poderes, pues el Estado social implica que los poderes públicos pueden incidir de modo directo y con gran intensidad en la realidad social y económica de acuerdo con unos determinados principios constitucionalmente establecidos, tanto desarrollando directamente determinadas prestaciones como disciplinando y controlando la actuación de los particulares, de manera que la intervención pública en el ámbito económico no resulta ya un fenómeno esporádico, sino que se convierte en permanente y sistemática (FERNÁNDEZ. T.R., "Los poderes públicos de ordenación bancaria y su eficacia preventiva", en AA.VV., Libro Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí, coord. por R. Gómez-Ferrer Morant, Madrid, 1989, p. 415; IDEM., "Estudio preliminar. El ordenamiento crediticio y bancario español: reflexiones después de la crisis", en AA.VV., Comentarios a la Ley de disciplina e intervención de las entidades de crédito, 2º Ed., Madrid, 1991, p. 20).

Efectivamente, intereses tanto públicos como privados, tales como la protección del ahorro, la protección de la clientela, la tutela de la confianza como elemento esencial para el tráfico económico, la relación del sistema crediticio con el sistema monetario y la política económica en general (GISPERT PASTOR, M.T., op.cit., p. 584), son constantemente utilizados por la doctrina y por el legislador tanto para justificar esta o aquella concreta potestad, este o aquel control determinado, como para calificar de necesaria y legítima en su conjunto la intervención de la Administración pública en el sector bancario (GONZÁLEZ VÁZQUEZ, J.C., "Régimen jurídico de las entidades financieras que participan en el mercado del crédito", en AA.VV., Contratos mercantiles, dir. por J.M. de la Cuesta Rute y coord. por E. Valpuesta Gastaminza, Ed. Bosch, Barcelona, 2.007, T. III: Contratos bancarios, del mercado de valores y de seguro, pp. 77 y ss.).

La actuación de la Administración pública en la organización del sistema bancario se articula por dos vías distintas: la primera de carácter normativo, mediante el establecimiento de un marco jurídico específico; la segunda de carácter ejecutivo...

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