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La responsabilidad patrimonial de las administraciones publicas en el ambito penitenciario

I. INTRODUCCION

El principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración es una garantía del Estado de Derecho, así como uno de los pilares sobre los que se asienta el Derecho Administrativo. Los amplios términos con los que la Constitución y las sucesivas Leyes de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas la han regulado, la configuran como una responsabilidad global, directa y objetiva. Es esta generosidad en la concepción de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, la que ha propiciado que, con el paso de los años, se haya ampliado el número de demandas de indemnización frente a la Administración, así como también el conjunto de sectores del tráfico administrativo por los que se reclama responsabilidad.

El penitenciario es uno de esos sectores de la actividad administrativa en los que se pueden ocasionar daños a los particulares, susceptibles de generar responsabilidad patrimonial de la Administración. Se trata de un ámbito interesante, no sólo por lo elevado de los fines que el ordenamiento jurídico asigna a las Instituciones penitenciarias, sino también, por la especial condición de garante que la Administración tiene frente a los individuos sometidos a una pena privativa de libertad, así como por los riesgos que cada día han de afrontar todos aquellos que conviven o trabajan en una institución tan singular como es la cárcel. Por otro lado, la alarma social que genera todo lo relacionado con el mundo penitenciario -y, particularmente, lo que a la concesión de beneficios penitenciarios se refiere- suscita también un mayor interés por su estudio.

No es intención de este trabajo realizar un estudio dogmático acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Lo que pretenden estas líneas es analizar, a través de los diferentes pronunciamientos judiciales existentes sobre la materia, la repercusión que esta institución ha tenido, o puede llegar a tener, sobre la actividad penitenciaria. Para ello, sin embargo, se han introducido, en los apartados II y III, unas nociones básicas acerca de la regulación, los caracteres y los presupuestos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, como marco de referencia valorativo.

II. REGULACION Y CARACTERES GENERALES DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

1. REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

El principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños atribuibles a su funcionamiento tardó en calar, no sólo en nuestro ordenamiento jurídico sino también en los de nuestro entorno europeo, profundamente inspirados en el adagio anglosajón según el cual the king can do not wrong, en cuya filosofía se ampararon, de una manera u otra, las distintas Administraciones. Ha sido a lo largo del siglo XX, con el surgimiento del Estado social y el consiguiente aumento del intervencionismo estatal, cuando la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración se ha asentado de una manera clara y definitiva en las diferentes legislaciones.

Por lo que se refiere a España, hay que comenzar el estudio de la responsabilidad patrimonial de la Administración a partir de la regulación que el Código civil hace de la responsabilidad extracontractual, ya que la responsabilidad administrativa -en la mayor parte de los casos- no deja de ser de este tipo. En este sentido, el artículo 1902 del Código civil establece que «el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado». El artículo 1903 se refiere a la responsabilidad por hecho ajeno y, en su primer párrafo, señala que «la obligación que impone el artículo anterior [el 1902] es exigible, no sólo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder». Hasta la reforma operada en 1991, el precepto contenía un quinto párrafo, expresamente referido a la responsabilidad civil del Estado, según el cual «el Estado es responsable en este concepto cuando obre por mediación de un agente especial; pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior». A raíz de estos artículos, parte de la doctrina, e incluso alguna sentencia, entendió que en cualquiera de los dos casos, tanto en aquél en el que el daño lo hubiese causado un funcionario, como en aquel otro en el que fuera imputable a un agente especial, el Estado tenía que responder civilmente: en el primer supuesto, por hecho propio, de acuerdo con el artículo 1902; y en el segundo, por hecho ajeno, según el artículo 1903 (1). La línea jurisprudencial mayoritaria, sin embargo, fue mucho más restrictiva a la hora de entender el juego de estos dos preceptos y consideró que ...

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