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Problematica actual y perspectivas de la tributación medioambiental en la Unión Europea

1. INTRODUCCION

Desde hace poco más de veinte años, la utilización de instrumentos económicos con fines medioambientales se ha revelado como una de las más eficaces formas de internalizar los costes medioambientales (externalidades) que producen el uso de recursos no renovables y en general de lucha contra la degradación del medio aplicando el principio, admitido y defendido en el ámbito comunitario de «quien contamina paga» (1).

De entre estos instrumentos, han sido, sin duda, los tributos ecológicos los instrumentos preferidos por los policy-makers, no sólo de los Estados miembros de la Unión Europea, sino de los poderes públicos de entidades subestatales como son, en el caso de España, las Comunidades Autónomas, y en menor medida los municipios, que han encontrado en este tipo de tributos, una fuente de ingresos fiscales nada desdeñable, que contribuye además a su autonomía financiera con respecto al poder tributario estatal.

El objeto de este trabajo consiste en el análisis de la actual política de la Unión Europea con respecto a los tributos medioambientales, y la posible incidencia que las figuras tributarias de los Estados miembros ya establecidas, en todas sus formas, y provenientes de todas sus administraciones, puedan tener en las libertades económicas en que se basa la Unión Europea.

Recordemos además que la utilización de estos tributos ha sido desde hace más de una década defendida con entusiasmo por la propia Comisión Europea, que intentó incluso la aprobación de un diseño armonizado de impuesto sobre la energía y el CO2 a escala comunitaria (2). El azaroso periplo de las consecutivas propuestas de Directiva armonizada de la Comisión de 1992 y 1995 con la intención de implantar este impuesto de naturaleza medioambiental a escala comunitaria, terminaron en un rotundo fracaso por la falta de la unanimidad del Consejo requerida para su definitiva aprobación (3).

Estos avatares, han hecho necesaria una redefinición de la política de la Comisión Europea con respecto a los impuestos medioambientales a aplicar en la Unión Europea, y en general, sobre la conveniencia de su implantación en todos los Estados miembros. Este cambio de postura, forzado por el escepticismo, cuando no la clara oposición del Consejo, o al menos de varios de sus miembros, a dichas propuestas de Directiva, es apreciable en la Comunicación de la Comisión titulada «La Fiscalidad en la Unión Europea. Informe sobre la evolución de los sistemas tributarios» (4).

Este documento surge tras la creación por el Consejo ECOFIN de Verona el 13 de abril de 1996 de un Grupo de alto nivel de estudio sobre la política fiscal y sus retos más importantes para los próximos años. La Comunicación, como decimos, resume las principales conclusiones de este grupo de trabajo y además plantea las propias opiniones al respecto de la Comisión (5). Y si se plantean las cuestiones candentes en materia de política fiscal en la Unión Europea, no pueden faltar las consideraciones con respecto a la fiscalidad medioambiental.

A este respecto, el grupo de trabajo nombrado, recordémoslo por el Consejo, comienza señalando la utilidad que ofrece la fiscalidad como uno de los instrumentos económicos a los que cabe recurrir para «propiciar un uso más equilibrado de los escasos recursos naturales y para integrar en los costes internos la repercusión externa de esta utilización». Tras esto, el Consejo acomete, siquiera tímidamente, la tarea de proponer una definición de impuestos medioambientales, que por primera vez se ofrece desde un Documento oficial de la Unión Europea: impuestos medioambientales serán «todos aquellos cuya base imponible tiene un impacto negativo concreto sobre el medio ambiente», añadiendo además que, al margen de los ingresos adicionales que proporciona la exacción de estos tributos, contribuyen como incentivos para modificar la conducta de los productores y consumidores de los productos contaminantes.

En este mismo documento, tras la exposición de la opinión de los representantes del Consejo, la Comisión pone de manifiesto sus propias conclusiones y recomendaciones, que si bien inexorablemente pasan por el apoyo a la posibilidad de «recurrir en mayor medida a los impuestos relacionados con la energía y el medio ambiente», reconoce que los objetivos ambientales pretendidos con la aplicación de estos impu...

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