Desde la premisa de una interpretación amplia de la noción de empleo, se considera que las medidas de creación y mantenimiento de puestos de trabajo autónomo constituye una importante poyección de la política de empleo de nuestro ordenamiento. En este estudio se recoge tanto una exposición de las diferentes medidas que se han adoptado en nuestro sistema, clasificándolas en virtud de su morfología y funciones, como una reflexión más amplia y profunda sobre el significado que tiene la proliferación de este tipo de medidas en nuestro ordenamiento. De esta forma se conectan las medidas de política de empleo autónomo con el problema de la necesidad de buscar alternativas al objeto «utópico» del pleno empleo por cuenta ajena, con el debate acerca de las ampliaciones del campo subjetivo de aplicación del Derecho del Trabajo y con la necesidad de promocionar la movilidad y alternancia entre el trabajo por cuenta ajena y el trabajo por cuenta propia dentro de la carrera profesional de un mismo sujeto, con el fin de que ambas modalidades laborales no se consideren compartimentos estancos.

Empleo Trabajadores
      Clasificación de formas de trabajo
           Trabajadores autónomos

1. INTRODUCCIÓN

Por política de empleo entendemos el

conjunto de medidas dirigidas de ma-

nera directa a la creación o manteni-

miento de la ocupación laboral desarrolladas

por los poderes públicos 1 , y por los sindicatos

y asociaciones empresariales 2 , fruto del cum-

plimiento del mandato constitucional que el

art. 40.1 CE impone a los primeros, y conse-

cuencia del ejercicio de la función de promo-

ción de los intereses económicos y sociales

que le son propios (art. 7 CE) y de colabora-

ción en la política de económica (art. 131.2

CE) Šen la que se integra la política de em-

pleo (art. 40.1 CE, art. 1.2 de la Ley 51/1980,

de 8 de octubre, Básica de Empleo)Š por par-

te de los segundos.

El término empleo tiene diversas acepcio-

nes. En un sentido amplio significa, según el

Diccionario de la Real Academia de la Len-

gua, ocupación u oficio, sin mayores especifi-

caciones. En un sentido restringido significa

la acción o efecto de emplear. En esta última

lectura por tanto la ocupación presupone la ex-

istencia de un sujeto que ofrece la misma. La

elección de una acepción u otra de la noción de

empleo, y, por lo tanto, de un concepto más o

menos amplio de política de empleo, va a ser

determinante para el encuadramiento, enfoque

y tratamiento del objeto de este trabajo, el fo-

mento del trabajo autónomo. Sólo si se adopta

una interpretación amplia de la política de em-

pleo podemos estudiar el conjunto de medidas

de creación de puestos y oportunidades de tra-

bajo por cuenta propia en su globalidad como

una modalidad de la misma. Sólo desde dicha

lectura se puede considerar medida de política

de empleo los instrumentos de promoción de la

iniciativa empresarial de creación y desarrollo

de un negocio independiente, que más tarde se

expondrán. En el concepto restringido de dicha

política sólo se podrían incluir ciertas medidas

de fomento de la contratación estable mercantil

y civil, comúnmente conocidas como el trabajo

parasubordinado Šen extrapolación de la de-

nominación italianaŠ, respecto de las que se

han previsto muy pocas medidas de incentiva-

ción en nuestro sistema, que serán estudia-

das posteriormente.

La política de empleo en sentido amplio,

acepción que se acoge en este estudio, tiene

* Doctora en Derecho. Profesora de Derecho del

Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Dere-

cho de la U.C.M.

1 A.V. MARTÍN VALVERDE: «La política de empleo: ca-

racterización general y relaciones con el Derecho del

Trabajo», en D.L., nº 9, 1983, pág. 63. Dejamos al mar-

gen por tanto las medidas previstas para paliar las conse-

cuencias principalmente económicas derivadas de la

pérdida del empleo, básicamente, la protección por de-

sempleo de la Seguridad Social. Estas medidas, que se

han identificado con frecuencia como medidas pasivas

de política de empleo, en realidad constituyen una red

de protección que se activa precisamente cuando fraca-

san las medidas de política de empleo, sin perjuicio de

que por su estrecha conexión a esta problemática se es-

tudien de manera conjunta. Prueba de ello es su inclu-

sión dentro del art. 1 de la Ley Básica de Empleo.

2 Un ejemplo claro es encuentra en el papel prota-

gonista que estos desempeñan en relación a las medidas

de política de facilitación del acceso y mantenimiento

del puesto de trabajo consistentes en la formación profe-

sional.por consiguiente una doble proyección: sobre

el trabajo por cuenta ajena y sobre el trabajo

por cuenta propia. No nos ceñimos por tanto

al concepto legal de política de empleo adop-

tado en la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Bási-

co de Empleo, donde ésta se define como «el

conjunto de decisiones que tienen como fina-

lidad esencial la consecución del equilibrio a

corto, medio o largo plazo, entre la oferta y a

demanda de trabajo, en sus aspectos cuanti-

tativos y cualitativos». De hecho, en esta mis-

ma Ley se produce una fuerte contradicción

cuando, inaugurando su articulado con dicha

definición de la política de empleo, en su Tí-

tulo I «Del Fomento del Empleo», establece

ayudas para constituir o ampliar con carácter

general sociedades o cooperativas (art. 7) o

créditos para el establecimiento de trabaja-

dores autónomos (art. 8).

La normativa sobre política de empleo da

contenido a un sector del ordenamiento jurí-

dico independiente del Derecho del Trabajo,

sin perjuicio de las fuertes conexiones que

existen entre uno y otro. No obstante, quie-

nes se han acercado a la misma desde la pers-

pectiva del ordenamiento laboral, como es

ahora el caso, han centrado su interés, como

es lógico, en aquellas medidas de política de

empleo que se proyectan sobre el trabajo por

cuenta ajena. Los estudios sobre política de

empleo abordados desde la perspectiva del

Derecho del Trabajo se han centrado en la

modalidad de ocupación profesional destina-

da a ser regulada por el ordenamiento labo-

ral. Sin embargo sobre este planteamiento,

que todavía podríamos considerar predomi-

nante, se puede vislumbrar la influencia del

debate actual y creciente acerca de la exten-

sión del campo subjetivo de aplicación del De-

recho del Trabajo. En la medida en que se

admita o vaya admitiendo el trabajo por cuenta

propia como objeto del Derecho del Trabajo será

posible, no solo que crezca el interés por los me-

dios de política de empleo autónomo por parte

de los laboralistas, sino la extensión al mismo

de técnicas de política de empleo Œcomo medi-

das de reparto o de mantenimiento de la ocu-

paciónŠ hasta ahora sólo aplicadas a la mo-

dalidad de empleo por cuenta ajena.

Este fenómeno se ve apoyado además por

otras circunstancias: la asunción cada vez

más extendida de la idea de la imposibilidad de

alcanzar el pleno empleo por cuenta ajena 3 .

Este grave problema social ha provocado el

interés creciente por fórmulas de ocupación

profesional alternativas al mismo. Este interés

se ha concretado incluso, ante el fracaso de la

pérdida del empleo por cuenta ajena, en me-

didas de fomento de la «reconducción de la ca-

rrera profesional» hacia el trabajo por cuenta

propia, que se estudiarán posteriormente.

En definitiva, la política de empleo autó-

nomo, además de la importancia que ha teni-

do siempre en si misma, ha incrementado su

interés desde la perspectiva del Derecho del

Trabajo por dos razones: a) por su conexión

con el debate acerca de las ampliaciones del

campo subjetivo de aplicación de este sector

del ordenamiento para acoger a esta modali-

dad de ocupación profesional; b) por la con-

veniencia de la movilidad y alternancia entre

el trabajo por cuenta ajena y el trabajo por

cuenta propia de un mismo sujeto, lo que

pone de manifiesto la relegación de valores

que han inspirado tradicionalmente numero-

sas instituciones del Derecho del Trabajo, an-

cladas en el modelo fordista de producción 4 ,

entre los que destaca un fuerte nivel de esta-

3 Cfr. M.C. PALOMEQUE LÓPEZ: «Política de empleo y

protección social en el sistema constitucional de relacio-

nes laborales», en Política de empleo y protección social,

II Jornadas Universitarias Tarraconenses de Derecho So-

cial, coordinador Martínez Abascal, Universidad Rovira i

Virgili, Facultad de Ciencias Jurídicas, Tarragona, 1995,

pág. 24 y ss.

4 En AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, coor-

dinado por A. Supiot, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999,

pág. 36, habla de un modelo basado en los «contrato de

trabajo por cuenta ajena, a jornada completa, no tempo-

rales y estandarizados o típicos (..), basado en un inter-

cambio entre un elevado nivel de subordinación y de

control disciplinario por parte del empresario y un eleva-

do nivel de estabilidad y de compensaciones en presta-

ciones sociales y garantías para el trabajadores».bilidad en el empleo. En definitiva, progresi-

vamente va calando la idea de la necesidad

de que el trabajo por cuenta ajena y por cuenta

propia no sean considerados departamentos es-

tancos dentro del terreno de la ocupación pro-

fesional sino ámbitos comunicados, lo que

sólo puede construirse de manera sólida si se

garantiza cierta comunicación y continuidad

de la protección social en los diferentes esta-

tutos jurídicos sucesivos 5 .

2. CLASIFICACIÓN Y ANÁLISIS

DE LAS MEDIDAS ESTATALES

DE POLÍTICA DE EMPLEO

AUTÓNOMO

Una vez que se ha constatado, no solo la

posibilidad de incluir el trabajo autónomo

como objeto de medidas de política de empleo,

sino de conveniencia de ello, se va a analizar

hasta qué punto los poderes públicos españo-

les son conscientes de esta necesidad y han

adoptado una postura activa al respecto, es-

tableciendo diferentes medidas de apoyo de

esta modalidad de ocupación profesional, que

tengan eficacia directa sobre el nivel cuanti-

tativo y cualitativo de la misma 6 .

Para ello va a ser esencial el análisis del

«Plan de acción para el empleo del Reino de

España-2001» (abril 2001), que nos permite

estudiar la valoración que los poderes públi-

cos hacen de las medidas de política de em-

pleo adoptadas en el año 2000 y conocer las

medidas a desarrollar durante el año 2001.

Se debe recordar además el contexto en el

que se realizan estos planes. Su presentación

es una obligación de todos los Estados Miem-

bros con el fin de concretar su compromiso de

cumplir los objetivos y directrices sobre em-

pleo comunitarias y la forma de desarrollarlo

(art. 128. 3 TCE en su versión consolidada

tras el Tratado de Amsterdam). A partir de la

recopilación de estos informes de todos los

Estados Miembros de la Unión Europea, el

«Consejo, (..) tras recibir las opiniones del Co-

mité de Empleo, efectuará anualmente un

examen de la aplicación de las políticas de

empleo de los Estados miembros a la vista de

las orientaciones referentes al empleo», a raíz

del cual se «podrá formular recomendaciones

a los Estados miembros, si lo considera perti-

nente» (art. 128.4 TCE en su versión consoli-

dada tras el Tratado de Amsterdam). Estas

líneas de actuación comunitarias, cuyo desa-

rrollo se ha de concretar en estos planes, se

han ordenado en cuatro pilares básicos, entre

los que se encuentra el de «Desarrollo del es-

píritu de empresa», que se concreta a su vez

en varias directrices entre las que Ša efectos

de nuestro estudioŠ destacan la 9 y la 10 7 , so-

bre el fomento de trabajo por cuenta propia y la

creación de empleo en la economía social. Por lo

tanto, el análisis que a continuación se realiza

prestará especial atención al contenido del Plan

de empleo del Reino de España que hace refer-

encia a las mismas. En todo caso, se comprueba

el interés que por el trabajo por cuenta propia o

autónomo existe en el ámbito comunitario y

que viene a sumarse al demostrado en otros

ámbitos y foros Šel supranacional (OIT), co-

5 Así AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones

del trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa,

coordinado por A. Supiot, Tirant lo Blanch, Valencia,

1999, pág.46.

6 Como dice A.V. MARTÍN VALVERDE: «La política de

empleo: caracterización general y relaciones con el De-

recho del Trabajo», op. cit., pág. 65, por «mucha tras-

cendencia que tengan determinados ámbitos de la

actividad de los poderes públicos sobre la producción y

sobre los recursos humanos, no podrán considerarse

dentro de la política de empleo si su repercusión sobre

éste y sobre el mercado de trabajo se produce a través

de elementos intermedios; tales parcelas de la política

económica y social habrán de considerarse, en su caso,

en estrecha conexión con la política de empleo, pero en

un espacio diferenciado de la misma».

7 Este pilar agrupa las acciones de desarrollo de las

directrices de «reducción de gastos y cargas administrati-

vas de las empresas (Directriz 8), el fomento del trabajo

por cuenta propia y la creación de empleo en la econo-

mía social (Directrices 9 y 10), la reducción de las carga

fiscal sobre el trabajo (Directriz 11) y la reducción del IVA

en ciertos sectores con un alto nivel de utilización de

mano de obra (Directriz 12).munitario, nacional y de Comunidad Autóno-

ma y localŠ, sin perjuicio de que por cuestiones

metodológicas nosotros nos vayamos a centrar

únicamente en el nacional 8 .

Se debe realizar además una última preci-

sión acerca del objeto de estudio. No se debe

olvidar que, en la definición que se ha acogido

de política de empleo, sólo tienen cabida las

medidas de eficacia directa instauradas con

la finalidad de crear o mantener el empleo.

Por ello no se van a analizar medidas adopta-

das por el legislador laboral que, aunque es-

tén conectadas directamente con el proceso

de revalorización del trabajo autónomo, res-

ponden más a una lógica de normalización

del mismo que a un intento de creación direc-

ta de puestos de ocupación por cuenta propia.

Por lo tanto, dejamos fuera de este estudio, a

pesar de su gran interés, medidas como, por

ejemplo, la neutralización de la cuestionada

presunción de laboralidad de la relación con-

tractual de servicios, la exclusión del campo

de aplicación del Derecho del Trabajo de las

relaciones de los representantes de comercio,

agentes y subagentes de seguros, la presun-

ción de no laboralidad de ciertos transportis-

tas o el favorecimiento de la contratación o

subcontratación de la actividad productiva

con autónomos sin trabajadores a su servicio,

que puede derivarse del art. 42 ET 9 .

En un primer lugar vamos a realizar una

clasificación de las diferentes modalidades de

medidas de política de empleo autónomo de-

sarrolladas y a desarrollar por nuestros pode-

res públicos (1), y, en segundo lugar, vamos a

analizar brevemente en qué tipo de medidas

se concretan dichas líneas de actuación (2).

2.1. Clasificación de las modalidades

de medidas de fomento del empleo autó-

nomo en función del objetivo perseguido

2.1.1. Medidas de facilitación del acceso a

una ocupación autónoma y de su creación.

a) Medidas de información.

b) Medidas de compensación de dificulta-

des.

a™) Formación ocupacional.

b™) Asesoramiento y asistencia técnica.

c™) Facilitación de los trámites para la

creación de empresas.

c) Medidas de motivación.

a™) Ayudas económicas para la creación

de un negocio, que varían a su vez en

función:

Š De la condición del destinatario:

mujeres, minusválidos, emigran-

tes retornados, sujetos afectados

por el síndrome tóxico.

Š Del tipo de actividad autóno-

ma: cooperativas, en empresas

calificadas como I+E.

Š De criterios espaciales: empleo

en el entorno local, por ejemplo.

2.1.2. Medidas de ayuda al desarrollo y

mantenimiento de una ocupación autónoma.

a) Formación continua.

b) Asesoramiento técnico.

c) Incentivación de la colaboración entre

trabajadores autónomos.

d) Bonificaciones en la contratación de

trabajadores por cuenta ajena.

8 Un análisis sobre las medidas de fomento del em-

pleo en estos diferentes ámbitos, también el de Comuni-

dad Autónoma y municipal, en J. LUJÁN ALCARAZ: «Los

incentivos al autoempleo», AS nº 8, 2000, págs. 10 y ss.

Cfr. también, desde el punto de vista del Derecho Com-

parado, E. ROJO TORRECILLA, I. VIDAL MARTÍNEZ: «Mercado

de trabajo y política de fomento del empleo autónomo

en los países miembros de la UE», en Información Co-

mercial Española. Revista de Economía, nº 729, 1994,

págs. 61 y ss.

9 Cfr. al respecto S. REY GUANTER, C. GALA DURÁN:

«Trabajo autónomo y descentralización productiva: nue-

vas perspectivas de una relación en progresivo desarrollo

y dependencia», R.L., 2000, I, pág. 445 y ss., especial-

mente en pág. 464.2.1.3. Medidas de fomento de empleo que

en otros ordenamientos europeos sería califi-

cado de «cuasiasalariado»

a) Cumplimiento de la cuota de reserva a

favor de minusválidos a través de la contrata-

ción civil o mercantil.

b) Incentivación del «teletrabajo autóno-

mo» en supuestos en los que se presupone

una dependencia económica de los destinata-

rios.

2.1.4. Medidas de fomento de la movili-

dad dentro de la carrera profesional entre tra-

bajo por cuenta ajena y trabajo autónomo.

a) Capitalización de las prestaciones por

desempleo.

b) Sustitución de la pensión de incapaci-

dad permanente total por una indemnización

a tanto alzado.

c) Asesoramiento indiferenciado sobre

trabajo por cuenta propia o ajena y ayudas

económicas para la realización de una activi-

dad autónoma a los perceptores de una pres-

tación por desempleo.

d) Incentivación y facilitación del trabajo

autónomo como contenido del plan social

ante un despido colectivo.

e) Fondos de promoción de empleo conec-

tados con un plan de reconversión.

2.2. Análisis de las medidas de política

de empleo autónomo estatales.

2.2.1. Medidas de facilitación del acceso a

una ocupación autónoma y de su

creación

A) Medidas de información

Según la Exposición de Motivos del RD

735/1995, de 5 de mayo de 1995, por el que se

regulan las agencias de colocación sin fines

lucrativos y los servicios integrados para el

empleo, «desde el convencimiento de que los

servicios públicos de empleo no pueden abar-

car la totalidad de las cada vez más comple-

jas y diversificadas ofertas de empleo», se re-

gula la colaboración «con el Instituto Nacio-

nal de empleo en la intermediación en el

mercado de trabajo». Esta colaboración me-

diante la que se participa en «las actuaciones

tendentes al incremento de la capacidad de ocu-

pación de los demandantes de empleo» (art. 19

del RD 735/1995, de 5 de mayo de 1995), se

desarrollará por entidades públicas o priva-

das, sin ánimo de lucro, que suscriban con el

mismo el oportuno convenio. Entre las acciones

a desarrollar para la consecución de dichos ob-

jetivos está la «información y asesoramiento

para el autoempleo u otro tipo de iniciativas

empresariales» (art. 20.2.B.i) del RD

735/1995, de 5 de mayo de 1995).

Por lo tanto, una misma entidad, que ac-

túa en colaboración con el INEM Šidentifi-

cándose o confundiéndose por tanto su

actuación con la de dicho organismo públi-

coŠ, incluye, sin establecer orden de priori-

dad alguno, la promoción del acceso a un

puesto de trabajo por cuenta ajena o por

cuenta propia.

Además estas entidades van a obtener

subvenciones otorgadas por el INEM (art. 11

y ss. de la Orden de 21 de junio de 1996). Por

lo tanto, se incentiva a su vez la realización

de esta actividad de fomento del acceso a una

ocupación profesional por cuenta propia o au-

tónoma, por parte de entidades públicas o

privadas sin ánimo de lucro (art. 19 RD

735/1995, de 5 de mayo de 1995).

En todo caso, se comprueba como estas ac-

tuaciones del INEM-Entidad Colaboradora

dirigidas al trabajo autónomo no consisten en

una actividad de mediación entre la oferta y

demanda de trabajo, como ocurre en relación

a los demandantes por cuenta ajena. No exis-

te respuesta a una oferta de trabajo existente

con carácter previo, sino la creación del mis-

mo a iniciativa del sujeto autónomo. A una

parte importante del trabajo autónomo no se

puede trasladar el esquema bilateral que

fundamenta la intermediación en el mercado

de trabajo. No obstante, otra notoria parceladel trabajo autónomo sí responde a esta es-

tructura de relación contractual bilateral,

como es el caso frecuente, por ejemplo, de la

contratación y subcontratación de bienes y

servicios con un trabajador por cuenta pro-

pia. En estas relaciones extralaborales concu-

rren con frecuencia uno de los criterios

fundamentales que han dado lugar en a la fi-

gura de la parasubordinación italiana o, en la

misma línea, al estatus de Arbeitnehmerähli-

che Personen en Alemania: el de la estabili-

dad de la relación civil o mercantil entre

trabajador por cuenta propia y empresario.

Por lo tanto, en el contexto de revalorización

y fomento del trabajo autónomo, se podrían

explorar nuevas fórmulas de extensión de ac-

tuaciones de intermediación en este mercado

de trabajo por cuenta propia.

B) Medidas de compensación de dificulta-

des

a) Medidas de formación ocupacional

Según el Plan de empleo para el Reino de

España (p. 26 y ss.) se han de desarrollar di-

ferentes programas de formación de empre-

sarios. Se incrementará el número de jóvenes

y adultos en formación relacionada con la ad-

ministración, gestión y comercialización de la

pequeña empresa. También se prevén accio-

nes concretas de formación ocupacional para

colectivos con especiales dificultades de in-

serción en la actividad profesional: mujeres o

emigrantes retornados.

Asimismo se intentará promover «la forma-

ción de empresarios y emprendedores potencia-

les, incorporando el espíritu de empresa en el

Sistema Educativo». Se promoverá el adelanta-

miento del momento de la formación e incenti-

vación de la iniciativa del trabajo por cuenta

propia, a través del desarrollo de las relacio-

nes «escuela-empresa» y el incremento de los

centros de enseñanzas empresariales.

Se demuestra así que el trabajo por cuenta

propia o autónomo no se considera una solución

coyuntural «subsidiaria» ante la imposibilidad

de alcanzar el pleno empleo por cuenta ajena.

Se trata de un proyecto mucho más ambicioso

destinado a cambiar la cultura profesional, en

coherencia con la tendencia a la revalorización

del trabajo autónomo, como canalizador de la

«capacidad de innovación y de adaptación de

los trabajadores realmente autónomos y en

general con elevado nivel de cualificación» 10 .

b) Asesoramiento y asistencia

1) Según la O.M. de 4 de febrero de 2000

el Instituto Nacional de Empleo o entidades

colaboradoras con el mismo desarrollarán ta-

reas de orientación profesional y asistencia

para el autoempleo 11 para jóvenes y adultos

que hayan permanecido respectivamente seis o

doce meses como demandantes de empleo 12 .

2) Se proyecta la creación del Centro de

Información y Red de Creación de Empresas

(CIRCE), (Plan de empleo del Reino de Espa-

ña, p. 26), que proporcionará a través de In-

ternet información sobre la creación y puesta

en marcha de empresa o asesoramiento elec-

trónico sobre la creación de la misma.

10 AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.

cit., pág. 40, en el que se afirma que esta es la «cara ale-

gre del autoempleo» identificada con un trabajo «flexible

en términos de tiempo, de lugar, de tipo de servicios y de

coste, (que) responde a las necesidades de los sectores

económicos más avanzados, en los que la exigencia de

innovación y de calidad obliga a contar, en primer lugar,

con la calidad y la creatividad de los hombres».

11 Dentro de la acción de orientación profesional

(tutoría individualizada, acción colectiva de desarrollo de

los aspectos personales para la ocupación, grupo de bús-

queda de empleo, taller de entrevista), en la acción con-

creta de «grupo de búsqueda de empleo» se ofrecerá

información sobre el autoempleo. Por otro lado, la asis-

tencia para el autoempleo consiste, de manera alternati-

va, en unas sesiones colectivas de información y

motivación para el autoempleo o una acción individual

de asesoramiento de proyectos empresariales planteados

por el emprendedor (estudio de mercado, plan de mar-

keting, plan de producción, plan económico, elección

de la forma jurídica de la empresa).

12 En el año 2000 se han beneficiado se estas activi-

dades 516.196 personas y se calcula que para el año

2001 vayan a hacerlo 575.093 (datos del Plan Nacional

para el Reino de España págs. 10-11).3) Se ha venido desarrollando el Conve-

nio de Colaboración SECOT (Asociación de

Seniors), en virtud del cual se ofrece asesora-

miento de «seniors» a proyectos empresaria-

les de jóvenes 13 .

4) Dentro del Programa de fomento de

empleo agrario para Andalucía y Extramadu-

ra y en las zonas rurales deprimidas, se esta-

blecen subvenciones a los planes de servicios

integrados para el empleo, entre cuyas acciones

se encuentra la de proporcionar asesoramiento

para el autoempleo dirigidas a trabajadores

eventuales agrarios desempleados, preferen-

temente menores de cincuenta y dos años.

c) Facilitación de los trámites para la

creación de empresas

En el Plan de empleo para el Reino de Es-

paña destacan en este sentido las siguientes

medidas (p. 26):

1) Tramitación electrónica de la creación

de empresas dentro del Centro de Informa-

ción y Red de Creación de Empresas (CIR-

CE).

2) Creación del modelo único de creación

de empresa.

3) Plan de contabilidad simplificado para

las PYMES.

4) Organización del I Salón Emprende

como foro de encuentro del emprendedor, los

inversores y las distintas administraciones e

instituciones, para proporcionar un servicio

integral de información, asesoramiento sobre

todas las fases de la creación de una empresa.

C) Medidas de motivación

a™) Ayudas económicas para la creación de

un negocio

Según se expone en el Plan de Empleo

para el Reino de España, en los últimos años

las ayudas financieras han sido una constan-

te en los programas de política de empleo,

también del autónomo: dotaciones económi-

cas, bonificaciones fiscales, créditos en condi-

ciones muy beneficiosas... .

Además de las distinciones que se pueden

realizar en función de la naturaleza de las

distintas medidas, también se pueden clasifi-

car éstas en virtud de la condición de los suje-

tos a los que van destinadas:

1) Trabajadores desempleados en general

(O.M. de 21 de marzo de 1986; O.M. de 22 de

marzo de 1994), a los que se financia un por-

centaje considerable del coste de los estudios

de viabilidad, auditoría y asesoramiento por

creación de un negocio y se otorga unos ingre-

sos mínimos o rentas de subsistencia durante

el inicio de la actividad.

2) Trabajadores minusválidos, a través de

una subvención parcial de los intereses de los

préstamos obtenidos para la creación de su ne-

gocio y una dotación para la financiación de in-

versiones en capital fijo (Ley 13/1982, de 7 de

abirl, de integración social de los minusválidos,

O.Ml de 16 de octubre de 1998, O.M. de 29 de

marzo de 2000).

3) Mujeres trabajadoras, destacando du-

rante el año 2000 entre las ayudas dirigidas a

las mismas, las otorgadas dentro del Progra-

ma «Emprender en femenino» (O.M. de 15 de

junio de 2000) del Instituto Nacional de la

Mujer, para fomentar la inserción laboral por

cuenta propia de la mujeres en regiones espa-

ñolas, objetivo 1 y fuera del objetivo 1, a tra-

vés de su constitución como trabajadoras

autónomas. Durante el año 2001 se fomenta-

rá la incorporación de mujeres desempleadas

como socias trabajadores en cooperativas y

sociedades laborales, empresas de inserción y

otros entes de la economía social, y la crea-

ción de dichos entes para el empleo femenino

rural (Plan de Empleo del Reino de España

pp. 40-41).

13 Según el Plan de Empleo del Reino de España

(pág. 25), durante el año 2000 ha beneficiado a 629

emprendedores.4) Emigrantes retornados que hayan tra-

bajado al menos doce meses en el extranjero y

lleven al menos seis meses inscritos como de-

mandantes de empleo (O.M. de 30 de diciem-

bre de 1997). Esta última previsión permite

considerar que se trata de una medida de po-

lítica de empleo que se activa ante la dificul-

tad concreta y «comprobada» de encontrar un

trabajo por cuenta ajena. Se trata por tanto

de una medida subsidiaria al «fracaso» de las

medidas de fomento del trabajo por cuenta

ajena. Por ello podría considerarse que res-

ponde a una lógica, actualmente superada, de

prioridad del trabajo por cuenta ajena.

5) Sujetos afectados por el síndrome tóxi-

co (O.M. de 5 de mayo de 1986, R.D. 1519/86,

O.M. de 14 de noviembre de 1988). Estos su-

jetos disfrutan de una serie de ayudas econó-

micas a fondo perdidos para: a) emprender

una actividad de nueva creación; b) desarro-

llar una actividad ya creada, que implique

cambio de titularidad a favor del afectado; c)

reanudar la actividad suspendida a causa de

la afectación.

En otras ocasiones la normativa regulado-

ra de estas ayudas establece distinciones en

función de la naturaleza de la actividad autó-

noma a desarrollar, incentivando sólo algu-

nas de ellas. Así se comprueba si se analiza

las especiales ayudas que se otorgan para la

creación de empresas de la llamada economía

social, en concreto, de las cooperativas de tra-

bajo asociado, de sociedades laborales y las

empresas que se califiquen como I-E.

1) Dentro de un objetivo global de fomento

de la economía social Œque, como se manifiesta

en el Plan de Empleo para el Reino de España

(p. 26), abarca todo una serie de actividades de

difusión y formación sobre cooperativas, socie-

dades laborales, entidades mutualistas, empre-

sas de inserción y otros entes de este sectorŠ se

fomenta el empleo en cooperativas y sociedades

laborales. Se prevén medidas de política de

empleo por cuenta propia Šsocios de trabajo

de cooperativas de trabajo asociado, otras

cooperativas o sociedades laboralesŠ y por

cuenta ajena (préstamos para inversiones en

la creación y mantenimiento de empleo). Es-

tas últimas medidas pueden merecer diferen-

tes valoraciones: a) se pueden considerar una

manera indirecta de facilitar la expansión de

estas entidades, y por lo tanto de fomento de

esta primera modalidad autónoma de ocupa-

ción profesional; b) o, desde otro ángulo, se

puede ver en ellas el reconocimiento de un

valor añadido del fomento de estas entidades

de la economía social, como fuente de puestos

de trabajo por cuenta ajena, y, por lo tanto,

como medida indirecta de promoción de esta

otra modalidad de ocupación profesional.

Las ayudas y subvenciones para el fo-

mento el trabajo autónomo se destinarán a

la contratación de los sujetos que reúnan

las siguientes condiciones: a) ser menores de

veinticinco años, o de treinta en el caso de

que no tengan una experiencia laboral acu-

mulada, excluidos los contratos de formación;

b) ser mayores de cuarenta y cinco años; c)

acreditar al menos un año ininterrumpido de

permanencia como demandantes de empleo o

seis cuando se trate de mujeres que se rein-

corporen al mercado de trabajo después de un

período de ausencia de al menos tres años; d)

tener reconocido el abono de las prestación

por desempleo en su modalidad de pago úni-

co; e) haber sido trabajadores vinculados a la

empresa por contrato laboral temporal vigen-

te el 14 de enero de 1999; f) tener reconocida

la condición de desempleado minusválido; g)

ser emigrante retornado, tras una estancia

de al menos doce meses en el extranjero; h)

estar afectado por el síndrome tóxico.

2) Los proyectos empresariales y empre-

sas promocionados y apoyados por una corpo-

ración local o Comunidad Autónoma que tenga

la consideración de I+E recibirán suvenciones

para financiar diversos costes (préstamos para

inversiones, asistencia técnica...) (O.M. de 1 de

abril de 1995, O.M. de 15 de julio de 1999, O.M.

de 27 de diciembre de 1999).

En otras ocasiones el criterio determinan-

te para delimitar el campo de destinatariosde las ayudas económicas al autoempleo es el

espacial(O.M. de 1 de abril de 1995, O.M. de

15 de julio de 1999, O.M. de 27 de diciembre de

1999). Un ejemplo de ello son las ayudas que se

establecen con el fin de promover la generación

de empleo en el entorno local. Para ello se han

adoptado las siguientes medidas: a) medidas

indirectas de subvención de estudios sobre

las posibilidades de implantación de empre-

sas, campañas de atracción de inversiones,

costes laborales y de seguridad social de los

agentes de empleo; b) medidas directas de

subvención, cuya cuantía depende además

del tipo de actividad desarrollada (se pre-

vén incrementos del 10% para actividades

de medio ambiente, turismo rural y cultu-

ral, servicios de proximidad...) para reducir

los costes derivados de los intereses en los

préstamos, del apoyo contratado en la fun-

ción gerencial, de la asistencia técnica que se

contrate... .

2.2.2. Medidas de ayuda al desarrollo y

mantenimiento de una ocupación

autónoma

A) Formación continua

Como manifiesta el Plan de Empleo para

el Reino de España (p. 6), el III Acuerdo Tri-

partito Nacional de Formación Continua, fir-

mado el 19 de diciembre 2000, con una vigencia

de cuatro años, establece las siguientes líneas

de actuación: apertura de ayudas a la forma-

ción a todas las empresas, incluidas las coope-

rativas de economía social y a todos los

trabajadores por cuenta propia y potenciación

de la formación adaptada a las necesidades de

las empresas. No se puede olvidar además que

este Acuerdo está íntimamente conectado con

el Acuerdo Nacional de Formación Continua

firmado por los interlocutores sociales al ampa-

ro del art. 83.3 del Título III del Estatuto de los

Trabajadores, que reconoce el acceso de los au-

tónomos a las iniciativas de formación profesio-

nal. El ámbito de la formación es por tanto uno

de los pioneros en extender el ámbito de apli-

cación de convenios colectivos estatutarios a

trabajadores por cuenta propia o autónomos.

Se produce así una participación inmediata

de sindicatos y asociaciones empresariales

más representativos en la política de empleo.

B) Asesoramiento técnico

Las medidas de asesoramiento técnico so-

bre mejoras del proyecto empresarial que se

desarrolla y las condiciones óptimas para el

mismo suelen ir dirigidas a colectivos especí-

ficos de sujetos, entre los que se pueden des-

tacar, a título ejemplificativo, los siguientes:

1) En relación a los jóvenes, dentro del Pro-

grama en colaboración con la Asociación de Se-

niors Españoles, se ofrece dicho asesoramiento

técnico, industrial, agrícola, de servicios, econó-

mico, financiero empresarial y jurídico.

2) En relación a las mujeres destaca la

actividad desarrollada por el Instituto de la

Mujer que ha llevado a cabo diferentes inicia-

tivas en colaboración frecuentemente con

otros organismos 14 .

C) Iniciativas de colaboración entre tra-

bajadores autónomos

Son estas medidas interesantes, en las

que se podría vislumbrar cierta promoción

del asociacionismo entre trabajadores autó-

nomos y de creación de nuevas formas de or-

14 Š En colaboración con el Consejo Superior de

Cámaras de Comercio, desarrolla el Programa de Apoyo

Empresarial a Mujeres, estableciendo una Red de Gabi-

netes de Asistencia Técnica sobre el desarrollo del traba-

jo por cuenta ajena.

Š En colaboración con la Dirección General de la

Pequeña y Mediana Empresa y el Consejo Superior de

Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Espa-

ña, desarrolla el Programa de Apoyo a las Mujeres Em-

presarias, con el objeto de establecer planes de mejora y

desarrollo de sus empresas, en virtud de los cuales las

mujeres que estén desarrollando un proyecto empresa-

rial recibirán tutorización individualizada, asesoramiento

personalizado y la realización de planes estratégicos de

mejora empresarial.

Š En el marco del «Proyecto GEA: Red de Iniciativas

Empresariales de Mujeres en el medio rural», se ofrece asis-

tencia técnica individualizadas para la gestión de empresas

de todos los sectores potenciales del medio rural.ganización productiva, a modo de «grupos de

pequeños autónomos». Un ejemplo lo encon-

tramos en el «Proyecto GEA: Red de Iniciati-

vas Empresariales de Mujeres en el medio

rural», en virtud del cual se crea un sistema

informático para facilitar la cooperación en-

tre empresas de mujeres, el intercambio de

información y la creación de una red de opti-

mización para la distribución de sus produc-

tos y servicios.

D) Bonificaciones en la contratación de

trabajadores

Los trabajadores autónomos van a encon-

trar importantes facilidades e incentivos a la

hora de contratar a un primer trabajador por

tiempo indefinido a tiempo completo o par-

cial, cuando el trabajador contratado reúna

una de las siguientes características: a) ser

mujer desempleada, entre dieciséis y cuarenta

y cinco años; b) ser mujer desempleada cuando

se la contrate para prestar servicios en profesio-

nes u ocupaciones con menor índice de empleo

femenino; c) ser mujer desempleada inscrita du-

rante un período de doce o más meses en la ofi-

cina de empleo que sea contratada en los

veinticuatro meses siguientes a la fecha del par-

to; d) ser desempleado inscrito ininterrumpli-

damente en la oficina de empleo durante seis o

más meses; e) ser desempleado mayor de cua-

renta y cinco años y hasta los sesenta y cinco; f)

ser desempleado perceptor de prestación o sub-

sidio por desempleo, al que reste un año o más

de percepción en el momento de la contrata-

ción; g) ser desempleado perceptor del subsidio

por desempleo a favor de los trabajadores in-

cluidos en el Régimen especial agrario de la Se-

guridad Social; h) ser desempleado admitido en

el programa que contempla la ayuda específica

denominada renta activa de inserción (art. 4.1

de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas

urgentes de reforma del mercado de trabajo

para el incremento del empleo y la mejora de

su calidad).

Estas ayudas consisten en importantes bo-

nificaciones a las cuota empresarial a la Se-

guridad Social por contingencias comunes,

cuya cuantía variará en función de las condi-

ciones del sujeto empleado.

Se comprueba así que esta medida de polí-

tica de empleo tiene una doble proyección en

el campo del empleo por cuenta ajena y en el

campo del trabajo por cuenta propia. Es más,

se podría considerar, que esta medida destina-

da a favorecer en primera instancia el desarro-

llo y expansión de la actividad autónoma

desarrollada por un sujeto, se contempla a su

vez como un medio para fomentar el trabajo

por cuenta ajena.

2.2.3. Medidas de fomento de empleo que

en otros ordenamientos europeos

sería calificado de «cuasiasalariado»

Uno de los elementos importantes del de-

bate doctrinal actual acerca de la delimita-

ción del campo de aplicación del Derecho del

Trabajo y de la Seguridad Social es la necesi-

dad de otorgar protección socio-laboral a una

serie de sujetos que, si bien formalmente no

se encuentran vinculados por un contrato de

trabajo, se encuentran en una relación de de-

pendencia económica respecto de un empre-

sario, para el cual realizan una prestación

con carácter continuado y coordinado. Como es

conocido, en ciertos países de nuestro entorno

jurídico, en concreto Italia y Alemania, esta re-

alidad ha sido regulada por el legislador, reco-

nociendo una situación jurídica contractual

nueva Šque en nuestro ordenamiento podría

denominarse como de «cuasiasalariado»Š y a

la que va a extender de manera parcial la pro-

tección laboral. Nuestro ordenamiento jurídi-

co no reconoce esta categoría jurídica, por lo

tanto, los puestos de trabajo promovidos por

las medidas de política de empleo que se van

a estudiar a continuación tienen que ser cali-

ficados como trabajo por cuenta ajena o tra-

bajo por cuenta propia. No obstante, al

comprobar que el legislador otorga un trata-

miento específico a unas especiales modalida-

des de ocupación profesional, que desde la

óptica de los ordenamientos italiano y ale-

mán serían considerados de «cuasiasalaria-

dos» Šy, aunque ello sólo ocurra en el terrenode la política de empleoŠ, se podría afirmar

cierta conciencia por parte del mismo de su

especialidad. Es cierto que la autonomía en-

tre Derecho del Trabajo y la Política de Em-

pleo no permite considerar que la previsión

de especiales medidas de promoción de estas

clases de prestaciones de servicios sea un co-

mienzo en orden a la regulación laboral como

figura autónoma de los «cuasiasalariados».

No obstante, aunque sólo sea para, desde un

plano académico, subrayar las conexiones en-

tre el crecimiento de la política de empleo au-

tónomo y la cuestión de las fronteras del

Derecho del Trabajo, destacamos en un apar-

tado diferente estas medidas de política de

empleo, que en otros ordenamientos sería ca-

lificado como «cuasiasalariado», y en el nues-

tro, de empleo autónomo.

a) El primer ejemplo ha sido introducido

por el RD 27/2000, de 14 de enero, por el que

se establecen medidas alternativas de carác-

ter excepcional a la cuota de reserva prevista

en el art. 38.1 Ley 13/1982, de 7 de abril, de

Integración Social de los Minusválidos. Se-

gún este último precepto, las empresas públi-

cas o privadas que empleen a un número de

cincuenta o más trabajadores tendrán que re-

servar a favor del colectivo de minusválidos

un mínimo del dos por ciento de los puestos

de trabajo por cuenta ajena. No obstante, el

RD 27/2000, al concretar las medias alterna-

tivas de carácter excepcional que permite

esta Ley, ha previsto que el objetivo de inte-

gración laboral de estos colectivos se logre

también mediante la «ocupación autónoma»

de estos sujetos. La opción de la Ley 13/1982

por la reserva de puestos de trabajo por cuen-

ta ajena ha sido modificada por el RD

27/2000 a favor de la admisión de puestos de

trabajo por cuenta propia, sin perjuicio de las

limitaciones que al respecto se establecen. La

permisión de que el objetivo de integración

laboral de los minusválidos que justifica la

cuota de reserva se realice a través de la crea-

ción de trabajo por cuenta propia, demuestra

la asunción por parte del legislador de la con-

veniencia de fomentar relaciones de carácter

estable entre un empresario y un autónomo,

cuya discapacidad hace pensar en la depend-

encia económica que puede derivarse de esta

relación, al ser esta contratación civil o mercan-

til una solución a su situación de exclusión del

mercado de trabajo, a la que se podría volver en

caso de extinción de dicha relación jurídica.

b) Se promociona el teletrabajo en gene-

ral, por tanto también en régimen de autono-

mía, para ciertos colectivos, en concreto para

las mujeres (Programa C-Test).

Esta modalidad de ejecutar la prestación

de servicios, no predetermina la calificación

jurídica de la relación jurídica a la que da

contenido. El teletrabajo puede dar lugar a

una prestación por cuenta ajena o por cuenta

propia, según las circunstancias del caso. Si

se entiende que, a partir de la clave de la es-

pecialidad de los medios de realización de la

prestación laboral, el teletrabajo puede dar

lugar con frecuencia a relaciones de trabajo

por cuenta propia, en algunos casos, con me-

diación de dependencia económica, existe jus-

tificación para ubicar esta medida en el

presente apartado. Es más, si atendemos a

las peculiaridades del colectivo al que va des-

tinado el Programa C-Test de promoción del

teletrabajo, mujeres desempleadas, podemos

suponer que con frecuencia se dará la de-

pendencia económica que configura la figura

del «cuasiasalariado».

2.2.4. Medidas de fomento de la movilidad

dentro de la carrera profesional entre

trabajo por cuenta ajena y trabajo

autónomo

Nuestro sistema prevé otra serie de medi-

das de fomento del trabajo por cuenta propia

o autónomo destinadas a incrementar dicha

vía de ocupación profesional a través de un

transvase hacia la misma desde la modalidad

de trabajo por cuenta ajena. Son medidas que

van destinadas a sujetos cuya anterior carre-

ra profesional se ha desarrollado dentro de

los cauces del trabajo por cuenta ajena, o in-cluso ésta última es la modalidad profesional

que se ha venido desarrollando el destinata-

rio hasta el mismo momento de responder a

los incentivos de cambio a la modalidad de

trabajo por cuenta propia o autónomo. Es de-

cir, que estas medidas de cambio a este último

de tipo de ocupación profesional no responden

siempre a un fracaso en el acceso al trabajo

por cuenta ajena. Se comprueba así cómo, a

través de las distintas medidas que a conti-

nuación se exponen, se da lugar a la ya men-

cionada revalorización del trabajo autónomo,

que responde a las directrices más avanzadas

en el plano comunitario.

A) Capitalización de las prestaciones por

desempleo.

El art. 228.3 LGSS establece que, cuando

«así lo establezca algún programa de fomento

de empleo, la entidad gestora podrá abonar

de una sola vez el valor actual del importe de

la prestación de nivel contributivo, corres-

pondiente al período a que tenga derecho el

trabajador en función de las cotizaciones

efectuadas». Según el R.D. 1044/1985, de 19 de

junio, este pago único podrá tener lugar cuando

el desempleado acredite que dicha prestación

se va a destinar a la financiación de la reali-

zación de una actividad profesional como so-

cio trabajador de una cooperativa de trabajo

asociado o una sociedad laboral (art. 1.1). El

art. 31 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre

extiende esta medida a los beneficiarios minus-

válidos que vayan a establecerse como trabaja-

dores por cuenta propia o autónomos sin

mayores especificaciones. El INEM abonará

además «el 50 por 100 de la cuota al régimen co-

rrespondiente de la Seguridad Social como tra-

bajador autónomo, calculada sobre la base

mínima de cotización o el 100 por 100 de la

aportación del trabajador en las cotizaciones

del correspondiente régimen de la Seguridad

Social, durante el tiempo que se hubiera per-

cibido la prestación por desempleo de no ha-

berse percibido en su modalidad de pago

único».

B) Sustitución de la pensión de incapaci-

dad permanente total por una indemnización

a tanto alzado.

Según el art. 5.1 3º de la Orden 31 de julio

de 1972, en conexión con el art. 139.2 LGSS,

a petición del beneficiario menor de sesenta

años, se podrá sustituir la pensión vitalicia

de incapacidad permanente total por una in-

demnización a tanto alzado cuando se den las

siguientes circunstancias:

Š Que se presuma que las lesiones deter-

minantes de la incapacidad no son sus-

ceptibles de una modificación, que pueda

dar lugar a una revisión de la incapaci-

dad declarada.

Š Que se acredite por el beneficiario bien

que se encuentra realizando trabajos por

cuenta propia, bien que el importe de la

indemnización se invertirá en la prepa-

ración o desarrollo de nuevas fuentes de

ingreso como trabajador autónomo.

C) Asesoramiento indiferenciado sobre

trabajo por cuenta propia o ajena y ayudas

económicas para la realización de una activi-

dad autónoma a los perceptores de una pres-

tación por desempleo.

La prestación por desempleo, en su nivel

contributivo y en el nivel asistencial Špara

los desempleados que hayan agotado la pres-

tación por desempleo o que no tengan dere-

cho a prestación por desempleo por no tener

el período mínimo de cotización exigidoŠ,

proviene con menor o mayor inmediatez de la

previa extinción de una relación de trabajo

por cuenta ajena. De hecho el art. 205 LGSS

establece que los beneficiarios de la protec-

ción por desempleo serán los trabajadores por

cuenta ajena incluidos en el Régimen Gene-

ral de la Seguridad Social (apartado 1) y los

trabajadores por cuenta ajena incluidos en

los Regímenes Especiales de la Seguridad So-

cial que protegen dicha contingencia (Régi-

men agrario) (apartado 2). Se comprueba

entonces que estos sujetos son incentivados

para que realicen un giro en su carrera profe-sional, y que, de haber desarrollado con ante-

rioridad un trabajo por cuenta ajena, pasen a

desarrollar un trabajo por cuenta propia.

D) Incentivación y facilitación del trabajo

autónomo como contenido del plan social

ante un despido colectivo.

Según el art. 51.4 ET, en caso de despido

colectivo las empresas con cincuenta o más

trabajadores deberán acompañar a la docu-

mentación con la que se inicia el expediente

de regulación de empleo un plan que contem-

ple medidas para atenuar las consecuencias

para los trabajadores afectados. En los casos

en los que el despido colectivo se deba a la ce-

sación total de la actividad empresarial Šy no

exista por tanto la posibilidad de arbitrar medi-

das de mantenimiento del puesto de trabajo en

la empresa, incluso cuando no sea posible la al-

ternativa de recolocar a trabajadores en empre-

sas conectadas a la misma por pertenecer al

mismo grupo empresarial, por ejemploŠ una

medida sugerente a incluir en dichos planes

es la información a los trabajadores despedi-

dos sobre las posibilidades y facilidades para

constituirse como autónomos, o incluso el

ofrecimiento de medidas de incentivación di-

recta de dicha la opción.

El ordenamiento francés destaca, como es

por todos conocido, por su carácter innovador

en estas líneas de política jurídica. Además

de haber sido el que ha impulsado la institu-

ción del «plan social» Šque se ha ido extrapo-

lando a otros ordenamientos jurídicos, como

el nuestroŠ ha creado, para supuestos de

reestructuraciones de empresa, la «técnica

del essaimage: ayuda fiscal para que una em-

presa instale por cuenta propia a sus asala-

riados» 15 . Esta experiencia francesa podría

servir para informar el contenido de los pla-

nes previstos en el art. 51.4 ET.

E) Fondos de promoción de empleo conec-

tados con un plan de reconversión.

La Ley 24/1984, de 26 de julio de Reconver-

sión y Reindustrialización prevé la constitución

de los Fondos de Promoción de Empleo, regula-

dos por el RD 335/1984, de 8 de febrero. Éstos

son asociaciones sin ánimo de lucro con per-

sonalidad jurídica propia, constituidas por

empresas de un sector declarado en reconver-

sión, sociedades en reconversión u organiza-

ciones empresariales o sindicatos que hayan

negociado o prestado su conformidad a un plan

de reconversión. Estos tienen tanto la finalidad

de colaborar en la protección social de los tra-

bajadores afectados Œmejora de la protección

por desempleo aumentado la cuantía de la

prestación o ampliando su duración, ofrecien-

do ayudas equivalentes a la jubilación antici-

pada, o de cotización adicional a la Seguridad

SocialŠ como de creación y canalización de me-

didas de recolocación. Estos fondos asumen,

como obligación derivada de la incorporación

del trabajador a los mismos 16 , la función de co-

laborar en la recolocación de los trabajadores

en nuevos empleos, incentivándose la creación

de empleos estables. En virtud de lo establecido

en el RD 341/1987, de 6 de marzo, por el que se

modifica el RD 335/1984, se cambia y concreta

esta acción, eliminando límites geográficos a

la colocación, exigiendo ya necesariamente

que sean puestos de trabajo estable, limitán-

dose la movilidad funcional en la recoloca-

ción... . Pero lo que más nos interesa a efectos

de nuestro estudio es que esta norma añade

la posibilidad de que la recolocación se pro-

duzca en empleos de trabajo autónomo. De

hecho se incentiva dicha medida permitiendo

que el trabajador que opte por desvincularse

del Fondo para establecerse por cuenta pro-

pia perciba una indemnización por extinción

del contrato de adhesión y una cantidad equi-

15 AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

16 Como explica F. PÉREZ DE LOS COBOS: «La incorpo-

ración a los Fondos de Empleo: historia de una medida

laboral de reconversión», T.L., nº 22, 1991, págs. 10 y ss.,

los trabajadores «excedentes» se incorporan al fondo avalente a la capitalización de la prestación

económica que habría recibido hasta la extin-

ción del período de vinculación del Fondo de

haber continuado en el mismo. En el caso de

que el sujeto hubiese obtenido la capitalización

de la prestación por desempleo, el beneficiario

recibiría del Fondo la diferencia entre la cuan-

tía de una capitalización u otra.

3. VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS

DE POLÍTICA DE EMPLEO

AUTONOMO: NECESIDAD DE

DESARROLLAR MEDIDAS

CUALITATIVAS DE EMPLEO

AUTÓNOMO

El panorama expuesto de medidas de polí-

tica de empleo autónomo tiene el valor de jus-

tificar las conclusiones que a continuación se

realizan.

Dada la amplitud del abanico de medidas

directas de promoción del trabajo autónomo

desarrolladas y su diversidad, se puede consi-

derar que existe una fuerte concienciación

por parte de los poderes públicos españoles

sobre la importancia de esta vía de ocupación

profesional. En este sentido parece que se

está respondiendo al compromiso comunita-

rio adquirido de desarrollar las directrices

del Consejo dictadas al respecto, en concre-

to la de «Desarrollo del espíritu empresa-

rial». No obstante, esta política jurídica

adolece, a nuestro modo de ver, de impor-

tantes deficiencias, por lo que a continua-

ción se explica.

Se debe diferenciar entre medidas cuanti-

tativas y cualitativas de empleo. En el mismo

art. 1.1 de la Ley Básica de Empleo se hace

alusión a esta distinción. Se encuentra aquí

una conexión más entre el sector jurídico de

la política de empleo Šque regularía la «can-

tidad del mismo»Š y el derecho material que

regula la «calidad» de las relaciones jurídicas

creadas al amparo de dicha política Šhoy por

hoy, el Derecho del Trabajo en relación al em-

pleo por cuenta ajena y el Derecho Civil o De-

recho Mercantil, y de manera excepcional el

Derecho del Trabajo (cierta normativa sobre

prevención de riesgos laborales, por ejemplo)

en relación al trabajo por cuenta propiaŠ. El

problema que se detecta en la actualidad es

que la regulación de la «cantidad» y la «calidad»

del empleo por cuenta propia o autónomo no

evolucionan de manera paralela, permitiendo

un desarrollo sólido del mismo. Prueba de ello

son las contradicciones que se detectan en las

valoraciones que se realizan sobre el crecimien-

to del número de puestos de trabajo autónomo

en función del prisma con que se este analizan-

do el mismo. Desde la perspectiva de los niveles

de creación de empleo, donde priman las cifras

de ocupación y afiliación al Régimen corres-

pondiente de la Seguridad Social, se realiza

una valoración positiva. Por el contrario,

cuando se analiza desde la perspectiva del

Derecho del Trabajo, y aunque se hacen es-

fuerzos por distinguir el debate sobre los «fal-

sos autónomos» 17 del de la revalorización de

este sector de la ocupación profesional, el tra-

bajo autónomo se analiza con intranquilidad

y cautela. La proliferación del recurso al tra-

bajo autónomo lícito, animada, no ya por las

medidas directas de promoción del mismo,

sino por satisfacer las necesidades de flexibi-

lidad y versatilidad de las nuevas formas pro-

ductivas y su organización, provoca un juicio

ambivalente. Por un lado se reconoce no solo

su admisibilidad, sino su conveniencia. Por

otro lado se considera una «vía de escape líci-

ta» de la regulación laboral, que por legítima

no puede ser rechazada o impedida, pero que

interpela sobre la necesidad de afrontar los

nuevos retos que estos cambios productivos

plantean al ordenamiento laboral. Esta inter-

pelación se produce por la comunicación de

necesidades de protección socio-laboral que

existe entre el trabajo por cuenta ajena, cons-

truido sobre el elemento de la dependencia

jurídica, y un sector muy amplio del trabajo

por cuenta propia, en el que concurre el ele-

17 Cfr. al respecto, entre otros, A. VALDÉS ALONSO: «El

trabajo autónomo en España: evolución, concepto y re-

gulación», RMTAS, nº 26, 2000, pág. 30.mento de la dependencia económica. Esta co-

municación deja patente la necesidad de ex-

tender cierto margen de protección laboral a

este último ámbito, con el fin de hacer coinci-

dir el ámbito de aplicación 18 del Derecho del

Trabajo con el conjunto de relaciones de pres-

tación de servicios que necesitan de la protec-

ción que este ordenamiento otorga 19 . Esta

coincidencia daría satisfacción tanto las exi-

gencias dogmáticas contrarias a la arbitrarie-

dad que se podría desprender de dicha

descoordinación 20 , como las preocupaciones

prácticas por el fenómeno conocido como la

«huida del Derecho del Trabajo».

En definitiva, la incentivación del trabajo

por cuenta propia o autónomo debe ir unida a

la creación de medidas que garanticen la pro-

tección jurídica del sujeto que lo desempeña.

Esto implica la aceptación de un Derecho del

Trabajo referido, al menos en cierta medida,

tanto al trabajo por cuenta ajena como al tra-

bajo por cuenta propia. Se comprueba así

cómo desde la óptica de la política de empleo

se desemboca en el debate sobre el campo de

aplicación subjetivo del Derecho del Trabajo.

Esto es así porque las medidas de empleo de

«calidad» son un condicionante de la eficacia

de las medidas de empleo de «cantidad». Un

régimen jurídico de trabajo autónomo poco

protector desincentiva el acceso, o al menos,

la permanencia en esta vía de ocupación pro-

fesional. Sólo si se garantiza un mínimo de

protección laboral en las condiciones de desa-

rrollo de ese trabajo puede alcanzarse el obje-

tivo de que el trabajo autónomo sea una vía

normalizada de ocupación profesional, y no

simplemente un «ultimo recurso» o una medi-

da provisional ante las dificultades a la hora

de alcanzar una ocupación por cuenta ajena a

la que se aspire con carácter prioritario. La

extensión de dicha protección laboral es por

lo tanto un presupuesto de la eficacia de las

medidas de política de empleo autónomo y, lo

que tiene mayor calado jurídico, de la realiza-

ción de la deseada «libertad de trabajo» Šen

su manifestación principal de poder elegir y al-

ternar entre el trabajo por cuenta ajena o por

cuenta propia a lo largo de la vida profesionalŠ

21 . Libertad esta cuyo estudio ha de ser puesto

en diálogo con el poco explorado derecho consti-

tucional a la «libre elección de profesión u oficio»

(art. 35.1 CE), en conexión con el importante

debate previo acerca de la existencia de un con-

cepto constitucional de trabajador.

18 Sería necesaria, como se resalta en el conocido

como «Informe Supiot» antes citado, y como explican

M. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.E. CASAS BAAMONDE: «El trabajo

autónomo y el Derecho del Trabajo», R.L., 2000, I, pág.

86, una «aplicación parcial o diversificada» del ordena-

miento laboral que daría lugar a un «Derecho común del

Trabajo, adaptado a las diversidad de situaciones de tra-

bajo y su cambio sucesivo».

19 Dice M. PALOMEQUE LÓPEZ: «El trabajo autónomo

y las propuestas de refundación del Derecho del Traba-

jo», 2000, I, pág. 442, que la «defensa de una extensión

(..) de las normas laborales a los trabajadores autónomos

tiene su plena justificación, a fin de cuentas, lejos de

drásticas exigencias dogmáticas de renovación institu-

cional, en el despliegue de la propia función integradora

(y de legitimación social) del Derecho del Trabajo, esta

vez en relación con personas y actividades que, no sien-

do aquellas que siguen definiendo el supuesto tipo de

regulación (..), son, sin embargo, perfectamente asimila-

bles a estos propósitos al ámbito institucional del trabajo

asalariado».

20 Con acierto afirma J. CRUZ VILLALÓN: «El proceso

evolutivo de delimitación del trabajo subordinado», en

Trabajo subordinado y trabajo autónomo en la delimita-

ción de fronteras del Derecho del Trabajo. Estudios en

Homenaje al Profesor José Cabrera Bazán, ed. preparada

por J. Cruz Villalón, Tecnos, Madrid, 1999, pág. 190,

que si «el grado de proteccionismo legal no es uniforme

para todos los grupos sociales o colectivos profesionales,

ello debe motivarse en una distinta necesidad de protec-

ción, en base a que son supuestos diferenciados en

cuanto a la fuerza contractual de cada uno de estos gru-

pos».

21 AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del

trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.

cit., pág.46.