Con carácter previo al estudio de las políticas de protección social en España, resulta cuando menos necesario efectuar una breve referencia a la protección social en los países de nuestro entorno político, donde si bien subsisten diferencias importantes, éstas se van reduciendo en las últimas décadas. Por otra parte, es dable destacar que, las reformas introducidas en España durante estos años en el campo de la protección social responden a unos objetivos y retos que son, con los que se presentan en el resto de los países europeos, lo que va a permitir una aproximación gradual del contenido institucional de los sistemas de protección social, especialmente en el marco de la Unión Europea.

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Políticas de protección social y su influencia en el Presupuesto RAFAEL MATEOS CARRASCO * 1. LA MODERNIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL C on carácter previo al estudio de las políticas de protección social en Es- paña, resulta cuando menos necesa- rio efectuar una breve referencia a la protección social en los países de nuestro en- torno político, donde si bien subsisten dife- rencias importantes, éstas se van reduciendo en las últimas décadas. Por otra parte, es da- ble destacar que, las reformas introducidas en España durante estos años en el campo de la protección social responden a unos objeti- vos y retos que son, con los que se presentan en el resto de los países europeos, lo que va a permitir una aproximación gradual del conte- nido institucional de los sistemas de protec- ción social, especialmente en el marco de la Unión Europea. El esfuerzo que se está llevando a cabo en mejorar la protección social, es la respuesta lógica a las tendencias de cambios demográfi- cos, tecnológicos, sociales y económicos, cam- bios que nos muestran unas realidades muy diversas. Existe un consenso social generali- zado de que la protección social constituye una piedra angular y un rasgo distintivo del modelo social europeo, es más, los regímenes de protección social, como se ha manifestado desde alguna instancia, lejos de ser una carga económica, pueden actuar como factor pro- ductivo que contribuya a la estabilidad econó- mica y política e insufle mayor eficiencia y flexibilidad a la economía. Por otra parte, los sistemas de protección social tienen que adaptarse a las nuevas condi- ciones socioeconómicas en que están inmersos y han de hacer frente a las nuevas realidades sociales surgidas a lo largo de la década de los noventa y que alcanzarán su madurez en las primeras del siglo XXI, a saber: * El envejecimiento de la población, que ten- drá una fuerte repercusión en los gastos sociales puesto que determinará un au- mento de las pensiones, se incrementará la demanda de asistencia sanitaria y re- querirá un mayor desarrollo de los servi- cios sociales para las personas mayores. * La transformación del mercado de trabajo, ha establecido nuevas modalidades de con- tratación, como los contratos temporales o a tiempo parcial que exigen una protección so- cial que evite la precariedad en el empleo. En este contexto se destacan igualmente los rápidos avances tecnológicos que están in- fluyendo de forma definitiva en la configura- ción de las relaciones laborales tradicionales, no debiendo olvidarse la dualización del mercado de trabajo y el retomo al contrato individual (teletrabajo), como consecuencia del fenómeno Internet. Este nuevo escena- rio implicará que determinados colectivos de trabajadores se vean obligados a cam- biar de empleo y profesión a lo largo de su 105 * Director General del INSS. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES  trayectoria profesional, circunstancia que acarreará su constante reciclaje a través de procesos formativos. * Los cambios profundos en las estructuras y comportamientos socio-familiares. Todos estos hechos han transformado el pa- norama de la protección social, y es una cuestión no discutida que todos los sistemas de protec- ción social se hallan inmersos en un replantea- miento de sus políticas para dar cobertura a estas situaciones, diversificando, mejorando o creando nuevas formas de protección social que, además, contemplen la conciliación de la vida laboral y familiar, que promuevan la integra- ción social, que garanticen una sanidad de alta calidad, la no discriminación y un siste- ma de pensiones seguro y viable. 2. LA SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMADE SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA Teniendo en cuenta lo anteriormente ex- puesto, y con carácter previo al análisis del presupuesto para el año 2001, es cuando me- nos importante, ofrecer una visión del sistema de Seguridad Social español, y de las medidas adoptadas en los últimos tiempos para lograr su consolidación y viabilidad. Existencia de un amplio consenso sobre la delimitación de nuestro Sistema de Seguridad Social En la delimitación del Sistema español de Seguridad Social han jugado un papel esen- cial los acuerdos políticos y sociales alcanza- dos en los últimos años, para redefinir ese modelo, así como las medidas en orden a su estabilidad y consolidación. Por ello, es im- prescindible una referencia permanente a los objetivos contenidos en el «Pacto de Toledo» (compromiso político de todo el Parlamento español, alcanzado en 1995), así como en el «Acuerdo Social» de 1996, suscrito entre el Gobierno y las Organizaciones sociales más representativas. Este compromiso político y social sobre la realidad y evolución del sistema de Seguri- dad Social, puede resumirse en los siguientes aspectos: --- Hay un rechazo a la transformación ra- dical del Sistema español de la Seguri- dad Social, basado en el reparto, por otro asentado en la capitalización, tanto por razones técnico-económicas, como por otras de solidaridad y justicia social. --- También existe unanimidad en recha- zar que el Sistema público de Seguri- dad Social se reduzca a un sistema de protección mínima, dejando las pen- siones proporcionales y contributivas totalmente a la gestión privada. --- Por el contrario, se participa de la idea de que ha de continuarse con el sistema de Seguridad Social que ha ido evolucionando a lo largo del siglo pasado, introduciendo las medidas que le den soporte financiero y que le permitan su estabilidad y su viabili- dad futuras, es decir, un modelo de Se- guridad Social en el que coexista una modalidad contributiva y no contributi- va de prestaciones económicas, una mo- dalidad de prestaciones de carácter universal, constituidas básicamente por la asistencia sanitaria y los servicios sociales y una modalidad de prestacio- nes complementarias, no sustitutivas ni alternativas a las prestaciones pú- blicas, con la finalidad, precisamente de complementar aquellas. Medidas adoptadas en la adaptación de los sistemas de protección social Entre las medidas adoptadas en los últi- mos tiempos, muchas de las cuales son el resultado de los Acuerdos, parlamentario y social, antes citados, todas ellas tendentes a la consolidación y racionalización del Sistema de la Seguridad Social español, cabe resaltar las siguientes: 106 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES  --- La reforma financiera de la Seguridad Social a través de la culminación del proceso de separación de las fuentes financieras del Sistema, adecuando las mismas a la naturaleza de las prestaciones, circunstancia que unida a la evolución favorable de la econo- mía, ha permitido también la consti- tución de un fondo de reserva para garantizar el equilibrio de aquél. --- Reafirmación de los principios de con- tribución y solidaridad para lograr un adecuado efecto sustitutivo de rentas y propiciar la solidaridad con los co- lectivos más desfavorecidos, cuyo re- flejo más importante ha tenido lugar en la pensión de jubilación, amplian- do progresivamente el período a con- siderar para el cálculo de la base reguladora, y modificando la forma de cómputo de los años trabajados a efec- tos de la determinación del porcentaje aplicable para determinar la cuantía de la pensión; también ampliando el ámbito subjetivo de las pensiones de viudedad y de orfandad o elevando las cuantías mínimas garantizadas a los pensionistas de viudedad menores de 60 años con cargas familiares y man- teniendo el poder adquisitivo de las pensiones a través de le revaloriza- ción de las pensiones en función de la evolución real del IPC. --- Adecuación del sistema de protección social a las nuevas realidades del mer- cado de trabajo. --- La adaptación de la protección social a la evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profe- sional. --- La lucha contra el fraude y la utiliza- ción indebida de la protección. 3. OBJETIVOS DEL PRESUPUESTO DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL PARA EL AÑO 2001 DENTRO DEL ESCENARIO PRESUPUESTARIO DEL SISTEMA El Presupuesto de gastos del Instituto Na- cional de la Seguridad Social para el 2001 as- ciende a 9.375.450 millones de pesetas, lo que representa un 59,49% del Presupuesto conso- lidado del Sistema (Cuadro nº 1). Porcentaje indicativo de la relevancia que se otorga a la protección social en el ámbito competencial atribuido a esta Entidad. 107 RAFAEL MATEOS CARRASCO CUADRO 1. DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL AÑO 2001 POR ENTIDADES En millones de pesetas ENTIDADES Importe % Instituto Nacional de la Seguridad Social 9.375.450 59,49 Instituto Nacional de la Salud 4.621.842 29,33 Instituto de Migraciones y ServÁcios Sociales 514.915 3,27 Instituto Social de la Marina 209.139 1,33 Tesorería General de la Seguridad Social 464.455 3,05 Suma 15.185.801 96,36 Mutuas de Accidentes de Trabajo 992.795 6,30 To t a l 16.178.596 102,66 Eliminaciones por consolidación -418.715 -2,66 Total consolidado 15.759.881 100,00 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES  El Presupuesto del año 2001, respetuoso para con el diálogo social, profundiza en la con- solidación del sistema de protección social, au- mentando la participación de las transferencias a familias. Continua la progresiva reducción de los gastos de funcionamiento, que incluyen los gastos de personal y en bienes corrientes y ser- vicios, hasta sólo representar un 0,72%, por- centaje inferior en una centésima al fijado en el año anterior (Cuadro nº 2), manteniendo los ín- dices de capitalización del Organismo, por cuan- to las inversiones y los activos financieros se incrementan hasta alcanzar los mismos porcen- tajes que en el ejercicio precedente. Las líneas básicas que orientan las accio- nes a desarrollar por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, dan prioridad a la mejo- ra de la protección y al perfeccionamiento de la gestión, de forma que se logre la mayor optimi- zación de los recursos disponibles, aplicando la máxima racionalización y austeridad en su asignación. En la elaboración presupuestaria, se ha dado igualmente preferencia al manteni- miento del poder adquisitivo de las pensiones consolidando el sobreesfuerzo revalorizador de las pensiones mínimas en el año 2000, que significó una mejora adicional de las pensio- nes que en algún caso llegó a suponer un in- cremento final del 16%. Al mismo tiempo se insiste en el control y reducción del fraude, potenciando la realización de controles y revi- siones acerca del derecho de acceso y de man- tenimiento de las prestaciones, para dar la seguridad jurídica a los ciudadanos de que sus cotizaciones, con las que se financian las prestaciones, se destinan realmente a aque- llos que cumplen con los requisitos necesarios para su percibo, evitando al máximo la exis- tencia de conductas insolidarias. En este contexto, el presupuesto destinado a las transferencias corrientes asciende a 9.300.977 millones de pesetas, cifra superior en 510.300 millones de pesetas a la dotación inicial del 2000, lo que supone un incremento del 5,81%. (Cuadro nº 3), representando el 99,21 de los créditos. Las principales características de las pres- taciones más significativas incluidas en el presupuesto son las que a continuación se re- lacionan: Pensiones Constituyen el 92,34% del Presupuesto de la Entidad, y el 93,57% del presupuesto asignado a las prestaciones económicas ges- tionadas por el INSS, por tanto es el compo- nente principal del gasto, el cual va dirigido a su vez, al mayor colectivo de beneficiarios de prestaciones económicas del Sistema de Se- guridad Social. 108 ESTUDIOS CUADRO 2. EVOLUCIÓN GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DESDE 1996 En millones de pesetas CAPÍTULOS 1996 1997 1998 1999 2000 2001 CAP. I. Gastos de personal 51.251 48.481 50.239 51.583 53.194 55.583 CAP. 2. gastos ctes. en bienes y servicios 10.135 9.828 11.119 11.368 11.595 12.158 Total Gastos Admistrativos de Gestión 61.386 58.309 61.358 62.951 64.789 67.741 Total Gastos Función 1 6.756.046 7.549.946 7.990.080 8.407.140 8.861.702 9.375.450 % Gastos Admitvos/Gastos Función 0,91 0,77 0,77 0,75 0,73 0,72 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES  En este presupuesto continúa teniendo in- cidencia el desarrollo de las medidas conteni- das en la Ley 24/1997. En particular y en orden a la contributibidad y proporcionalidad de las pensiones por jubilación, durante el ejercicio 2001, la base reguladora de las mismas será el resultado de dividir por 182 las bases de cotiza- ción de los 156 meses inmediatamente anterio- res al hecho causante, conforme a lo indicado en la disposición transitoria quinta de la Ley General de la Seguridad Social, poniendo fin con ello, en este ejercicio, a la aplicación pau- latina de lo previsto en el apartado 1 del artí- culo 162, que será íntegramente aplicable a partir del 1 de enero del año 2002. Las medidas de mejora de la acción protec- tora establecidas en la normativa citada an- teriormente, en cuanto a la ampliación del límite de edad para beneficiarse de la pensión de orfandad y favor de familiares en caso de nietos y hermanos, así como la ampliación del derecho a las pensiones de viudedad y orfan- dad en la situación de no alta cuando se tiene un período mínimo de cotización de 15 años, y el encuadramiento dentro de la pensión de ju- bilación, de las pensiones de invalidez cuyos beneficiarios tengan más de 65 años, tienen reflejo palpable en el gasto previsto para cada tipo de pensión. El incremento neto del número de pensio- nes se cifra en 82.694, lo cual se traduce en un crecimiento vegetativo inferior al de otros ejercicios, debido tanto a circunstancias de- mográficas, que afectan fundamentalmente a la pensión de jubilación, como a circunstan- cias económicas y sociológicas que afectan a la estructura de la población demandante de pensiones. 109 RAFAEL MATEOS CARRASCO CUADRO 3. TRANSFERENCIAS CORRIENTES: EVOLUCIÓN DE CRÉDITOS. En millones de pesetas CONCEPTO 2000 2001 Diferencia Absoluta % Prestaciones Económicas PENSIONES -- Invalidez -- Jubilación -- Viudedad -- Orfandad -- Favor Familiares INCAP. TEMP. Y RIESGO DUR. EMBARAZO RECARGOS FALTA MEDIDAS SEGUR. PRESTACIONES POR MATERNIDAD PRESTACIONES FAMILIARES INDEMNIZACIONES Y ENTREGAS ÚNICAS PRESTACIONES SOCIALES OTRAS TRANSFERENCIAS 8.739.778.000 8.182.496.000 979.190.000 5.538.173.000 1.522.183.000 118.031.000 24.919.000 303.973.000 1.167.000 115.600.000 114.883.000 15.421.000 6.238.000 50.899.200 9.252.304.912 8.657.595.000 1.027.145.000 5.852.453.000 1.621.918.000 130.207.000 25.872.000 308.549.000 2.245.000 131.891.000 130.091.912 16.637.000 5.296.000 48.672.285 512.526.912 475.099.000 47.955.000 314.280.000 99.735.000 12.176.000 953.000 4.576.000 1.078.000 16.291.000 15.208.912 1.216.000 -942.000 -2.226.915 5,86 5,81 4,90 5,67 6,55 10,32 3,82 1,51 92,37 14,09 13,24 7,89 -15,10 -4,38 TOTAL CAPÍTULO 4 8.790.677.200 9.300.977.197 810.299.997 5,81 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES  La profundización del sistema de protec- ción y el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas se garantiza por tanto mediante los siguientes incrementos: --- Incremento del 1,1% en función del crecimiento vegetativo del número de pensiones. --- La revalorización de las pensiones en función de la previsión de inflación para el 2001 se ha cifrado en un 2%. --- Otros efectos, con una repercusión es- timada del 2,71% que recogen princi- palmente el efecto sustitución y la mejora de mínimos. Por otro lado, es preciso considerar que con cargo al presupuesto del año anterior ya ha sido abonada la paga de atrasos por desviación entre el IPC previsto y el real en el año 2000, incluyéndose en el Presupuesto del 2001 el crédito preci- so para su consolidación. Por todo ello, el presupuesto asignado para el año 2001 asciende a 8.657.595 millo- nes de pesetas, con un crecimiento económico respecto del año 2000 del 5,81%. En la comparación con el crédito inicial del ejercicio 2000, se observa que por pensiones, la que mayor crecimiento muestra es la pen- sión de orfandad con un 10,32%, la conse- cuencia de este mayor incremento hay que centrarla en la fuerte repercusión del progre- sivo efecto causado por la prolongación del li- mite de edad para el percibo de este tipo de pensión. En la pensión de viudedad que muestra un crecimiento del 6,55%, repercute con vigor la consolidación de la fuerte subida de mínimos acordada en el ejercicio 2000. Para el resto de las pensiones el crecimiento es del 5,67% para la pensión de jubilación, el 3,82% para la pensión en favor familiares, y la pensión de incapacidad permanente con el 4,90%. En la distribución del gasto por regímenes el que más aumenta en comparación con el ejercicio anterior es el Régimen General, con un 7,18%, seguido por el R. E. de Autónomos con un 6,29% y de las prestaciones por acci- dentes de trabajo con un 4,19% respectiva- mente. Menor crecimiento muestran el R. E. de Minería del Carbón con un 2,11 %, desta- cando el bajo crecimiento de los Empleados de Hogar con el 1,57% y los Agrarios con un 0,61%. Incapacidad Temporal En esta prestación se consigna un crédito inicial por un importe de 308.549 millones de pesetas, cuantía superior en 7.467 millones de pesetas a la dotación inicial del 2000, que significa una variación relativa del 2,48%. Este aumento sobre el presupuesto inicial del 2000, supone sin embargo una previsión de ahorro de 14.451 millones, si lo compara- mos con la previsión de liquidación del 2000 utilizada a la hora de elaborar el nuevo pre- supuesto del ejercicio 2001. El menor ahorro respecto a ejercicios ante- riores, se produce por la extinción de la ante- rior invalidez provisional, cuya incidencia ya en el 2000 será mínima y nula en el 2001, mientras que en ejercicios anteriores su de- crecimiento originaba un menor gasto; tam- bién hay que señalar la mayor dificultad de obtener ahorros, al partir de una menor tasa de fraude en la prestación. Por otro lado, siguen vigentes las medidas de control sanitario de los procesos en virtud del Convenio suscrito entre el INSS y el IN- SALUD y las Comunidades Autónomas, que tienen transferidas las competencias en ma- teria sanitaria, durante el cuatrienio 1998- 2001. Para el ejercicio 2001, la aplicación del fondo de este Convenio se cifra en una cuan- tía de 47.632 millones de pesetas. Prestaciones por maternidad y riesgo durante el embarazo El crédito asignado a las prestaciones por maternidad, 129.000 millones de pesetas, 110 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES  crece en un 11,5 9% respecto a la dotación ini- cial de 2000. Este considerable incremento, está justificado, por un repunte de las tasas de natalidad que tiene su traslación imne- diata a la evolución real del gasto en esta prestación. En cuanto a la prestación por «Riesgo du- rante el embarazo» ha sido dotada inicial- mente con el mismo importe del pasado ejercicio (2.891 millones de pesetas). Esta nueva prestación, nacida al amparo de lo dis- puesto en el artículo undécimo de la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras, entró en vigor el 7 de noviembre de 1999, y tiene hasta el mo- mento una mínima evolución al alza. Prestaciones familiares Tras la finalización en el ejercicio 2000, del período transitorio para la separación de fuen- tes de financiación, establecido por el artículo 1.2 de la Ley 24/1997, que introdujo ese manda- to en la disposición transitoria decimocuarta del texto refundido de la Ley General de Segu- ridad Social, las prestaciones familiares se dis- tribuyen desde ese ejercicio, en dos rúbricas presupuestarias que contienen, respectiva- mente la Asignación por hijo a cargo y la Asig- nación por hijo a cargo con discapacidad. Conforme a ello las prestaciones familiares han pasado a tener carácter no contributivo, siendo por tanto financiadas por el Estado, aunque la gestión y el Presupuesto asignado a las mismas sea competencia del INSS. Posteriormente, el Real Decreto Ley 1/2000, de 14 de enero sobre determinadas medidas de mejora de la protección familiar de la se- guridad social, incide notablemente en el pre- supuesto del año 2001, tanto en el aspecto cuantitativo, como en el cualitativo; merced a dicha norma, se han introducido importantes mejoras en los importes de las asignaciones familiares por hijo a cargo «sin discapacidad». Asimismo el citado Real Decreto Ley, crea dos nuevas prestaciones, la primera de ellas denominada «prestación económica por naci- miento de hijo» cuya percepción queda sujeta al cumplimiento de los límites de ingresos fami- liares establecidos para ser beneficiario de las asignaciones por hijo a cargo no minusválido; la segunda nueva Prestación se denomina «Pres- tación económica por parto múltiple» y no tiene sujeción a límite alguno de ingresos. El presupuesto asignado para el total de prestaciones familiares asciende a 130.092 mi- llones de pesetas, lo que supone un crecimiento del 13,24% sobre le crédito del año 2000 y el for- talecimiento de la protección social de los más desfavorecidos (Cuadro nº 4). 111 RAFAEL MATEOS CARRASCO CUADRO 4. EVOLUCIÓN INTERANUAL DE LAS PRESTACIONES POR MATERNIDAD Y PRESTACIONES FAMILIARES Pesetas Denominación Año 1996 Año 1997 Año 1998 Año 1999 Año 2000 Crédito inicial año 2001 484. PRESTACIONES POR MATERNIDAD 1. Subsidio temp. por Maternidad 2. Riesgo durante el embarazo (ano 2001) SUMA 484 11.359.000.000 --- 11.359.000.000 66.980.000.000 --- 66.980.000.000 85.090.000.000 --- 85.090.000.000 93.925.000.000 --- 93.925.000.000 115.6000.000.000 --- 115.6000.000.000 129.000.000.000 2.891.000.000 131.891.000.000 485. PRESTACIONES FAMILIARES 1. Prestación por hijo a cargo 2. 2.- Prestación hijo a cargo con discapacidad 3. Prestación económica por nacimiento de hijo 4. Prestación económica por parto múltiple SUMA 485 59.881.014.000 36.616.986.000 --- --- 96.298.000.000 50.384.955.000 44.239.045.000 --- --- 94.624.000.000 49.846.078.000 45.523.922.000 --- --- 95.370.000.000 50.436.000.000 46.541.000.000 --- --- 96.977.000.000 42.317.000.000 72.566.000.000 --- --- 114.883.000.000 48.706.000.000 79.846.912.000 200.000.000 1.339.000.000 130.091.912.000 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES