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Participación de los ciudadanos en el procedimiento legislativo: la nueva regulación de la iniciativa legislativa popular y las comparecencias legislativas

I La iniciativa legislativa popular y las comparecencias legislativas como mecanismos de democracia participativa

El objeto del presente artículo es analizar los mecanismos que los ciudadanos tienen a su alcance para poder tomar parte en la función legislativa. Tradicionalmente, tal cuestión suele identificarse con la presentación ante las Cámaras de iniciativas legislativas, medio presente en los ordenamientos estatal y autonómicos desde hace varias décadas. Sin embargo, cabe también referirse a otras formas de participación en la elaboración de proyectos o proposiciones de ley, cuando éstos están siendo tramitados por las Cámaras legislativas. Tales instrumentos han sido acogidos en los ordenamientos respectivos a través de la previsión de una fase de comparecencia o audiencia de los ciudadanos o asociaciones en las comisiones legislativas que tramitan los textos legislativos, inicialmente en algunos reglamentos parlamentarios autonómicos y más recientemente en los Estatutos de Autonomía.

A continuación, se analizan tales mecanismos y sus reformas más recientes, como vías de apertura del procedimiento legislativo a sujetos ajenos a la cámara, como una expresión más de la pluralidad que lo caracteriza1. En efecto, el procedimiento parlamentario, con su técnica, con sus controversias dialécticas, discursos y réplicas, argumentos y refutaciones es un proceso que tiende a la consecución de transacciones y es la garantía para que los distintos intereses de los grupos representados en el Parlamento se manifiesten y puedan darse a conocer en un procedimiento público2. La finalidad intrínseca del procedimiento legislativo, independientemente de sus trámites concretos, es la actuación del pluralismo político y la publicidad, que son un contrapeso a la regla de la decisión mayoritaria3 y son principios esenciales para el funcionamiento del Parlamento democrático. El procedimiento legislativo expresa el pluralismo político porque permite que las diversas fuerzas políticas presentes en la Cámara participen en la elaboración de la norma4 y ello le añade un plus de legitimidad pues implica siempre que ha habido una deliberación, donde se ha producido la integración de los distintos intereses5, entendida ésta como la posibilidad de las distintas fuerzas políticas de expresar su parecer, formular propuestas e intervenir en la deliberación y votación final. Introducir la participación de los ciudadanos más directamente afectados en esa liberación supone incrementar el pluralismo que le es propio a la institución parlamentaria.

Los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de las leyes pueden incardinarse en lo que la doctrina italiana ha calificado como mecanismos de democracia participativa6, en cuanto son definidos como procedimientos que ofrecen a los ciudadanos la posibilidad de participar en los asuntos públicos, por sí mismos o mediante grupos, al margen de la ya consolidada pero insuficiente participación electoral y también diferenciada de la participación directa de tipo decisorio. Estas instituciones permiten a los ciudadanos presentar propuestas u opiniones en el proceso de adopción de decisiones por los poderes públicos, de modo que éstos deben tenerlas en cuenta, a pesar de no estar vinculados por las mismas, situándose así entre las instituciones de democracia representativa y las de democracia directa7. Estas actividades son desarrolladas por los ciudadanos, tanto individualmente como especialmente a través de representantes de formaciones sociales, con el objeto de influir en la actuación de los poderes públicos8. La relación entre democracia representativa y participativa se plantea en términos no alternativos sino complementarios9 y pretende dotar de mayor protagonismo a la sociedad civil, sea individualmente o a través...

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