Régimen jurídico de los administradores públicos

Con el ingreso en la función pública se origina una relación de servicio entre el funcionario y la Administración. No obstante, este vínculo jurídico no deriva de un contrato libremente consensuado en el que los participantes establecen las pautas que regularán su unión, sino de un acto-condición que sitúa al empleado bajo un régimen estatutario concreto748. De este modo, los derechos y obligaciones de los agentes públicos serán en cada momento los que determinen las normas contenidas en su estatuto749.

En Roma, tras la sencilla organización administrativa de la etapa monárquica y republicana, la necesidad de gestionar con efi cacia el amplio territorio conquistado obligó a los emperadores a incrementar progresivamente el número de empleados públicos. Desde ese momento, comienza a gestarse en el Imperio una incipiente burocracia, para la que se dictaron un conjunto de normas de carácter público garantes de sus derechos y delimitadoras de sus obligaciones.

A. Derechos de los administradores públicos

En la actualidad, la doctrina administrativista agrupa los diferentes derechos reconocidos en un estatuto jurídico en: económicos (simultáneos a la relación de servicio -retribución- y posteriores a ella -pensión-), no económicos (derecho al cargo, a la carrera, a la suspensión de funciones, a la asistencia sanitaria y seguridad social o a los honores) y derechos y libertades públicos (derecho de sindicación, a la huelga, etc.). De todos ellos, los que tuvieron un mayor alcance dentro del ámbito romano fueron aquellos de carácter económico y los que fomentaban la estabilidad en el cargo y el desarrollo de la carrera administrativa.

1) Derechos económicos

Los 750 derechos económicos constituyen uno de los puntos principales del régimen de la función pública, pues es aquí donde el abono de un salario justo debe armonizarse con el equilibrio presupuestario del país. De este modo, la retribución de los agentes estatales ha de ser acorde con el grado de formación y responsabilidad asumidas, manteniéndose relativamente próxima -en la medida de lo posible- a la recibida por quienes realizan servicios semejantes en el ámbito privado. En otro caso, se corre el riesgo de contar con trabajadores desmotivados (absentismo laboral, bajo rendimiento, etc.) y de reducir su grado de compromiso con el servicio (pluriempleo, huída de los mejores técnicos a la empresa privada, etc.).

En Roma, la primitiva Administración pública se sirvió del trabajo voluntario y gratuito que brindaban los auxiliares directos del rex y del empleo forzoso de las clases sociales inferiores: primero, ciudadanos y luego, esclavos. No obstante, a pesar de que las actividades más elevadas siguieron sin ser remuneradas hasta el Principado, durante la República, además del trabajo servil, ciertos empleos subalternos comenzaron a ser ocupados por profesionales de origen liberto a los que se les asignó un sueldo por la ayuda que prestaban a los magistrados (apparitores). Con la llegada del Imperio, el pago por estas prestaciones no sólo se generalizó entre los ofi cios auxiliares, sino que se extendió a todos los puestos de la Administración.

De este modo, la retribución con la que se comenzaba a compensar el esfuerzo desempeñado por los administradores mejoró la capacidad y la formación de las personas que accedían a los distintos cargos. Sin embargo, la fuerte inflación experimentada por la economía romana durante el s.III d.C. y la inadaptación de la retribución pública a estas nuevas circunstancias fomentaron la proliferación de una vía extraordinaria de ingresos a través del cobro a los particulares por los servicios, ayudas y favores prestados. Con ello, los puestos de la Administración que tuvieron acceso a estos recursos atípicos comenzaron a ser cada vez más apreciados, mientras que aquellos alejados de los principales ámbitos de influencia terminaron convirtiéndose en forzosos debido a que, por su baja rentabilidad, nadie estaba dispuesto a ocuparlos.

Aparte de las retribuciones que periódicamente recibían por su trabajo diario, los empleados necesitaron un sistema que garantizase su manutención y la de su familia cuando, tras una prolongada etapa de servicios, se produjera el abandono del cuerpo. Por esta razón, ya a finales de la República se entregaron a los soldados veteranos una serie de territorios para que, tras su licenciamiento, pudieran obtener de ellos lo necesario para asegurar su subsistencia. Posteriormente, esta medida se extendió también a los empleados de la Administración civil, quienes, tras una larga relación de servicio, fueron recompensados económicamente al abandonar su carrera profesional.

A continuación analizaremos estos dos tipos de derechos económicos: los que se generan simultáneamente a la relación de servicio (retribuciones básicas y complementarias) y los que se producen una vez que ésta ha finalizado (pensiones po...

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