El suelo y su destino urbanístico. Una visión desde el Derecho cubano
| Author | Iris Cabanes Espino |
| Position | Profesora Titular de la Facultad de Derecho de la Universidad de Camagüey |
| Pages | 152-170 |
Ar / 152
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
El suelo y su destino urbanístico.
Una visión desde el Derecho cubano
Recibido el 21 de noviembre de 2013
Aprobado el 18 de diciembre de 2013
DRA. IRIS CABANES ESPINO
PROFESORA TITULAR DE LA FACULTAD DE
DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE CAMAGÜEY
iris.cabanes@reduc.edu.cu
Resumen
El suelo constituye un recurso natural de extraordinario valor, es soporte indis-
pensable de todas las actividades humanas, consecuentemente desde el punto de
vista urbanístico es el eje de integración por excelencia, hacia el cual convergen los
variados temas que son abordados en los planes, así como el complejo proceso de
elaboración de las regulaciones del ordenamiento territorial y el urbanismo, las que
deben de tener en cuenta una correcta clasicación y calicación del suelo, no obs-
tante el Derecho cubano, no le ha dedicado a estas temáticas la atención que ameri-
tan, las cuales se tratan en el presente artículo y en su momento fueron desarrolladas
en la Tesis Doctoral de la autora.
Palabras clave
Suelo, propiedad, clasicación, calicación, urbano, urbanizable, urbanístico.
Abstract
e soil constitute an extraordinay value natural resource, is an essential support
of all human activities, consequently from the urbanistie point of view is the axis of
integration by excellence, to which converge the variety of subjects that one dealed
in the plans, is well as the complex proceso of elaboration of the regulations of the
territorial ordering and the town planning, which should have present a correct
classication and qualication of the soil, however the urban legislation had not
Ar / 153
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
dedicated to the subjects the proper attention they deserves, which one treated in
the present article and at a time were developed in the author doctoral thesis.
Key words
Soil, property, classication, qualication, urban, land for development, urban de-
velopment.
Sumario
1. El suelo como elemento esencial del proceso urbanizador. La consideración de
este bien en el ordenamiento jurídico cubano
2. El suelo como bien inmueble. Aproximación conceptual
3. La clasicación y calicación urbanística del suelo
3.1. La clasicación urbanística del suelo
3.1.1. El suelo urbanizado
3.1.2. El suelo urbanizable
3.1.3. El suelo no urbanizable
3.2. La calicación urbanística del suelo
4. Consideraciones nales
5. Bibliografía
1. El suelo como elemento esencial del proceso urbanizador.
La consideración de este bien en el ordenamiento jurídico
cubano
El suelo es un soporte indispensable no solo del proceso urbanizador, sino de
todas las actividades humanas, pues constituye un elemento insustituible en el de-
sarrollo económico del país y, por tanto, eje de integración por excelencia de los
planes de ordenamiento territorial y urbanismo. Estos a su vez deben contribuir a
su adecuado uso y ocupación, para lo cual los instrumentos legales reguladores del
destino de este bien, patrimonio de toda la sociedad y de interés fundamental para
el país, deben de tener la fuerza y exibilidad necesarias.
El suelo entendido como marco físico en el que deben desarrollarse todas las
actividades urbanísticas o como espacio en el que se asienta la población, es una
cuestión que atañe no solo al individuo, sino a toda la sociedad, de manera que el
Estado, como garante de los intereses públicos debe actuar a n de garantizar la
Ar / 154
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
expresada nalidad. En Cuba la cuestión se facilita si tenemos en cuenta que después
del triunfo revolucionario del primero de enero de 1959, y la promulgación de las
Leyes de Reforma Agraria y de Reforma Urbana, el suelo tratado como tierra o solar
yermo, ncas rústicas o urbanas, que son las acepciones que para identicarlo en el
marco de una relación jurídica determinada o de una actuación sobre el mismo, se
emplean en el ordenamiento jurídico cubano, forma parte fundamentalmente del
patrimonio del Estado, en menor medida de las cooperativas de producción agro-
pecuarias, también una forma de propiedad colectiva, de los agricultores pequeños
hasta el límite que se les permite por ley, o de otras personas naturales para el caso
de los solares yermos.
El hecho descrito en el párrafo que antecede, sobre la socialización del suelo en
Cuba, resulta ventajoso en la confección de los planes de ordenamiento territorial y
urbanismo, ya que para emprender el proceso urbanizador, el Estado no tiene que
verse precisado a desplegar a gran escala los mecanismos legales para su adquisición,
aunque en los casos que así resulte necesario pueda hacerlo, utilizando los modos
se especican en el Decreto-Ley 227 de 2002, regulador del Patrimonio Estatal,2
precepto este último que aún reriéndose solo al Estado, es de mayor alcance al
hacer alusión no solo a la adquisición de la propiedad y otros derechos sobre bienes,
sino también a otros derechos del patrimonio estatal. La referida norma además, no
contradice lo que regula el Código Civil, no obstante resulta ambiguo lo dispuesto
en su inciso g) al disponer, sin especicar: “cualquier otro concepto dispuesto por ley”
la que en todo caso no debe ir en contra, ni extender lo que dispone el Código Civil
al respecto.
Es indudable, que la adquisición del suelo necesario para la realización de las
actividades urbanísticas, pueda efectuarse por los modos ordinarios de adquisi-
ción del Derecho Civil, lo que en Cuba es un imperativo necesario, al no prever el
1 En el artículo 178 del Código Civil cubano, se establecen como modos de adquirir y transmitir
la propiedad, y demás derechos sobre bienes a la Ley, los acontecimientos naturales, los actos
jurídicos, la accesión y la usucapión.
2 En el artículo tres, apartado uno, del Decreto-Ley 227 del 2002 se establecen como modos de
adquirir los bienes y derechos del patrimonio estatal a: título oneroso o gratuito a favor de Estado
cubano; comiso o decomiso; nacionalización; expropiación; conscación; usucapión, y cualquier
otro concepto dispuesto por ley.
Ar / 155
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
ordenamiento urbanístico modos especícos de carácter jurídico-público, como la
expropiación forzosa,3 la cesión obligatoria y gratuita de suelo a la Administración
o las cesiones gratuitas interadministrativas de suelo.4 El hecho de que en Cuba,
el suelo que se necesita para la realización de actividades urbanísticas, forme parte
fundamentalmente del patrimonio del Estado, también determina que no esté pre-
visto en el ordenamiento jurídico cubano con carácter obligatorio, la creación de un
Patrimonio Estatal de Suelo, como existe en otros países.
Expuestas las consideraciones que anteceden sobre el suelo como soporte del
proceso urbanizador, se impone profundizar en lo concerniente a su clasicación y
calicación, cuestión que desde la perspectiva urbanística no tiene precedentes en
el Derecho cubano,5 y que integra lo que desde el punto de vista jurídico se conoce
como régimen urbanístico del suelo.
3 La Expropiación Forzosa, es una institución jurídica que en sentido general y no en su modalidad
especial por razón de urbanismo, regula el ordenamiento jurídico cubano; desde el punto de vista
sustantivo en el artículo 25 de la Constitución de la República, y en el artículo 134 del Código Ci-
vil, y en el orden procesal en los artículos del 425 al 436 de la Ley de Procedimiento Civil, Adminis-
trativo y Laboral. Un interesante trabajo sobre esta institución fue escrito por Álvarez-Tabío Albo,
Ana María: “La expropiación forzosa”, Boletín de ONBC, No. 10, septiembre-diciembre 2002, Edi-
torial CIABO, pp. 28-34. Sobre la expropiación forzosa en razón de urbanismo pueden consultarse
a Parejo Alfonso, Luciano: Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas, Editorial Ciudad Argentina,
1986, pp. 435-454; Antón Oliva, Ángel:, Derecho Urbanístico, Editorial Centro de Estudios Finan-
cieros, 1996, pp. 201-209; Del Arco Torres, Miguel Ángel y Pons González, Manuel: Diccionario
de Derecho Urbanístico, Editorial Comares, Granada, 1998, p. 171.
4 Sobre este tema en el Derecho español, puede consultarse a Parejo Alfonso, Luciano: Ob. cit.,
pp. 465-470.
5 Lo anterior no signica que en algunos cuerpos jurídicos aislados como en la “Metodología para
determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana”, aprobada por la Re-
solución 18/2001, del Ministerio de Finanzas y Precios se maneje esta clasicación, por cuanto
al denirse la Supercie de Suelo, se establece que se clasica, atendiendo al régimen urbanístico
en: urbanizado y urbanizable.
Ar / 156
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
2. El suelo como bien inmueble. Aproximación conceptual
En sentido gramatical, el término ‘suelo’ tiene varias acepciones: como supercie
de la tierra, sitio o solar de un edicio, supercie articial que se hace para que el
piso esté sólido o llano, entre otros. Del Arco Torres y Pons González, lo denen
como: “una pura posibilidad de asentamiento y un lugar de radicación de la com-
pleja unidad real, constituida por la explotación agrícola o industrial o por cualquier
tipo de construcción o edicación”.6
Se considera, ante todo, que el suelo debe entenderse desde dos puntos de vista:
el natural, cuando se plantea la susceptibilidad al asentamiento, un recurso natural
insustituible, aclarando que la misma carecerá de la intervención del hombre, que
nos lleva al dicho de Chacón Ortega: “[suelo es] territorio abarcado por cualquiera
de las guras del planeamiento. Marco físico en el que han de desarrollarse las previ-
siones de los Planes y Normas de Ordenación”,7desde el articial, donde se interpo-
ne la acción humana, toda la supercie edicada por el hombre, por lo que el suelo
viene siendo la supercie inferior de las edicaciones, la base física que las sustenta.
Lo cierto es que los autores aportan un sinnúmero de tesis y discernimientos, pero
además se empeñan en clasicar el suelo apoyándose generalmente en la funcionali-
dad del mismo, por lo que la tendencia más habitual es su análisis desde una arista
urbanística,8 dada la repercusión que produce esta actividad a la hora de aprovecharlo
o explotarlo. Aparecen de este modo, los conceptos de suelo urbanizable, suelo no
urbanizable, suelo urbano, entre otros, que se tratarán en próximos acápites.
Para el ordenamiento jurídico cubano el suelo no deja de ocupar un lugar de vital
importancia; sin embargo, este es un concepto que no se dene en sus normas. La
ley fundamental cubana al referirse a las tierras lo hace con el propósito de estable-
cer los fundamentos del orden jurídico-económico-político nacional en el que las
mismas serán de propiedad estatal socialista, al igual que el subsuelo, las minas, los
bosques y los recursos naturales, con excepción de las porciones de tierra que perte-
nezcan a los agricultores pequeños o a las cooperativas, poniéndose como requisito
primordial el n para el cual única y exclusivamente las mismas son entregadas por
6 Del Arco Torres, Miguel Ángel y Pons González, Manuel: Ob. cit., p. 377.
7 Citado por del Arco Torres, Miguel Ángel y Pons González, Manuel: Ob. cit., p. 377.
8 No podemos armar que esto suceda en Cuba, donde la cuestión no ha sido abordada con la
profundidad requerida por la doctrina ni por el Derecho positivo.
Ar / 157
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
el Estado a estas personas, que no es otro que el de trabajarlas o explotarlas según
lo establece la propia Ley (artículos 15, 19, 21 y 24). Además, hace referencia a la
transmisión de las mismas y los supuestos a observar.
Por su parte, el Código Civil cubano se encarga de regular otras formas propie-
dad sobre los bienes, como la que reconoce a favor de las organizaciones sociales,
políticas y de masas cuando así lo requieran las mismas para el cumplimiento de sus
nes, y la personal, cuando recae especícamente sobre solares yermos, viviendas u
otros bienes adquiridos bajo justo título legal (artículos 136, 143, 148, 151 y 157).
Estos son los pronunciamientos que podemos encontrar en nuestras principales le-
yes; que deben de llevar a cabo la tarea de conceptualización y reconocimiento de
un término tan signicativo como el de ‘suelo’ que actualmente engloba en sí mismo
un cúmulo de valores interconectados en disciplinas jurídicas y extrajurídicas como
el Derecho Ambiental, la Demografía, la Sociología, la Arquitectura y la Geografía,
entre otras.
Como se expuso, el suelo no se dene por el legislador cubano, al respecto se se-
ñala por los autores del libro Derecho Ambiental Cubano, que el concepto de suelo
solamente lo encontramos en la derogada Ley 33 del 10 de enero de 1981, “De Pro-
tección del Medio Ambiente y del Uso Racional de los Recursos Naturales”, la que
en su artículo 39 expresaba: “A los efectos de la presente Ley, se entiende por suelo
la supercie del territorio nacional que puede ser utilizada para nes de producción
agropecuaria, minera o forestal”. De esa forma, la referida Ley denió el suelo solo
a los efectos de su aplicación, por lo que resultaba un concepto estrecho, teniendo
en cuenta solamente como suelo a los que tienen valores para las actividades de ex-
plotación agrícolas, forestales o mineras que en ellos se realizan, dejando fuera del
concepto aquellas tierras dedicadas a otros nes,9como los urbanísticos.
Sin embargo el Anteproyecto de Ley de Suelo, el Ordenamiento Territorial y el
Urbanismo del año 1996, en su artículo 2, conceptualiza al suelo como: “Supercie
terrestre donde pueden asentarse las actividades humanas (es utilizado como sinóni-
mo de tierra, territorio, espacio físico, terrero, área)”. Como se observa, la anterior
denición resulta en extremo abarcadora, centrando su atención en el aspecto natu-
ral del término, en esa misma línea, el Proyecto de lo que puede ser el nuevo “Regla-
mento de la Planicación Física”, a pesar de que con reiteración invoca el término,
9 Viamontes Guilbeaux, Eulalia y otros: Derecho Ambiental Cubano, Editorial Félix Varela, La Ha-
bana , 2000, p. 209.
Ar / 158
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
como en los casos en que se reere a la calicación o clasicación del suelo, o a su
régimen urbanístico a lo cual dedica el Capítulo V, o al hacer referencia al contenido
del planeamiento, por solo citar algunos ejemplos, no lo dene, optando por dar
una denición de territorio, al que conceptualiza como: “Supercie terrestre donde
pueden asentarse las actividades humanas (es utilizado como sinónimo de tierra,
espacio físico, terreno, área u otros)”, es decir, de forma similar a como lo hace el
Anteproyecto para el suelo.
Al respecto, se sostiene la idea, de que aunque no es criticable que el legislador
haya considerado útil dar una denición de territorio en un cuerpo jurídico que tiene
por objetivo establecer los principios, instrumentos y normas básicas que rigen y re-
gulan el ordenamiento territorial y el urbanismo, el planeamiento, la gestión y el con-
trol del territorio del Estado, por las mismas razones debe de darla de suelo, concepto
medular de la legislación urbanística, por eso se debe conceptualizar al suelo desde
el punto de vista del proceso urbanizador como: supercie del territorio nacional in-
dispensable para el desarrollo de todas las actividades humanas, espacio sobre el que
recaen todas las guras de la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico.
A pesar de que es pobre la regulación por parte del Derecho positivo cubano, lo
cierto es que el suelo se protege en la Ley 81, “Del Medio Ambiente”, de 11 de julio
de 1997, al regularlo como uno de los ecosistemas terrestres y establecer normas de
obligatoria observancia para las personas naturales y jurídicas que tienen a su cargo
el uso o la explotación del mismo.
De igual modo, también es omiso el ordenamiento jurídico cubano, en el tra-
tamiento y conceptualización de otros términos, de indiscutible valor urbanístico,
y que se relacionan de forma indisoluble con la clasicación del suelo desde una
perspectiva urbana, y que son incluso, unidades de suelo, como son los de parcela o
solar,10 en lo que se profundizará, al tratar el tema de la clasicación.
En realidad, las ideas expuestas sirven para conrmar, que los criterios de utiliza-
ción, interpretación, alcance y aplicación del suelo, desde el punto de vista urbanísti-
co, se aclaran y objetivizan, cuando se tiene en cuenta su clasicación, y calicación
urbanísticas.
10 Nos referimos a la denición de solar en sentido general, el término de solar yermo, se dene en
la Ley General de la Vivienda, artículo 6, inciso g).
Ar / 159
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
3. La clasicación y calicación urbanística del suelo
La clasicación urbanística del suelo, instituto que aún no regula con el rigor que
se requiere el Derecho cubano, tiene evidentes puntos de conexión, con las clasi-
caciones otorgadas por la legislación civil e hipotecaria, sobre todo en cuanto a la
distinción entre bienes muebles e inmuebles, los criterios de clasicación en torno al
bien inmueble o la distinción entre lo rústico y lo urbano, y si bien el Derecho Urba-
nístico puede aportar elementos valiosos que ayuden a dejar clara esta cuestión, no
sucede así en Cuba donde la legislación urbanística no profundiza en tales aspectos.
La clasicación y calicación urbanística del suelo, es una cuestión de trascen-
dental importancia para la actividad urbanística, al ser una de las determinaciones
generales de los planes de ordenación municipal, por las cuales comienza todo el
proceso de elaboración de las regulaciones del ordenamiento territorial y el urbanis-
mo.11 Son, por tanto, imprescindibles para una correcta ordenación urbana, resultan
claves para la aplicación del régimen jurídico aplicable al suelo, y como forma de
regular el desarrollo urbano, de modo que es un imperativo necesario que la legis-
lación urbanística le preste especial atención a estas guras, ya que ellas vinculan
objetivamente el suelo a concretos destinos urbanísticos, denen la utilidad de este
y delimitan el contenido del derecho de propiedad sobre el mismo.
La utilidad y necesidad de estas técnicas se hace palpable, en temas como el de
la expropiación, en el que se precisa determinar el justiprecio del suelo, en el de
la propia valoración de este,12en los estudios sobre el ordenamiento territorial y el
urbanismo o sobre el fomento de la edicación, a la hora de acceder a los Registros
de la Propiedad en que debe examinarse previamente el objeto de la inscripción, y
también al ejercitarse el derecho a edicar entre otros casos.
11 Entiéndase por Regulaciones del Ordenamiento Territorial y el Urbanismo al conjunto de dispo-
siciones técnico-jurídicas que orientan la implementación y control de los procesos de transfor-
mación físico-espacial del territorio, y se establecen en función del régimen urbanístico del suelo,
teniendo en cuenta los usos, estructura y morfología actuales propuestas en correspondencia con
las determinaciones de Plan de Ordenamiento Territorial y Urbanismo.
12 Téngase en cuenta que a tenor de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley General de la Vivienda,
para jarse el precio legal de una vivienda, se tiene en cuenta entre otras cuestiones; su ubicación
en función de las facilidades urbanísticas del lugar, de acuerdo con las zonas que dena el Insti-
tuto de Planicación Física a propuesta de las Direcciones Provinciales de Planicación Física.
Ar / 160
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
Se considera necesario precisar, que los términos de clasicación y calicación del
suelo, son conceptos muy próximos, lo que conduce a que en ocasiones se tiendan
a utilizar de un modo un tanto indiferenciado, sin embargo, las legislaciones son
precisas en su distinción. Pero lo cierto es que no obstante al punto de vista que se
comparta, ambas técnicas aunque están interconectadas y en la práctica se comple-
mentan, operan en momentos diferentes13 y se rigen por criterios distintos,14 lo que
se hace evidente al profundizar en el estudio de una u otra por separado.
3.1. La clasicación urbanística del suelo
La clasicación urbanística del suelo, es una técnica para la categorización del
suelo según su destino básico, lo que signica que se establecen clases de suelo, a los
que se asigna un régimen propio.
El Anteproyecto cubano de Ley del Suelo, el Ordenamiento Territorial y el Urba-
nismo, en su artículo 2 dene a la clasicación del suelo como: “Determinación, por
parte del Plan General Municipal de Ordenamiento Territorial y Urbano, del régimen
urbanístico que rige en un territorio, clasicándolo como no urbanizable, urbanizado y
urbanizable”. Y en idénticos términos la conceptualiza el Proyecto de “Reglamento
de la Planicación Física”, en su artículo 2, e).
13 En ese sentido se pronunció la Sentencia de 29 de septiembre de 1995 del Tribunal Supremo de
Justicia de Andalucía, Sala de Sevilla, en la que se sostiene: “Una vez establecida la clasicación
del suelo en las grandes categorías que la normativa urbanística prevé..., la calicación aparece
congurada como la técnica urbanística consistente en la división del suelo en zonas destinadas
cada una de ellas a usos, niveles de intensidad y, en su caso, tipologías edicatorias a las diferentes
zonas que se delimiten en el suelo ordenado”.
14 Así se pronunció la Sentencia de 2 de julio de 1992, del Tribunal Supremo de Justicia de Cana-
rias, Sala de las Palmas de Gran Canarias, en la que se sostiene: “La clasicación y la calicación
del los terrenos están regidas por criterios distintos y así si la primera es una operación que apa-
rece sujeta a una técnica de numerus clausus, la segunda se inspira por el contrario en un sistema
de numerus apertus sin tipicación legal de categorías; es la imaginación del planicador que
inventa los tipos tanto en su denominación como en su contenido”.
Ar / 161
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
De esa forma, dentro de las características que denen la clasicación del suelo,
se destacan, su carácter reglado, su determinación legal por tanto no se congura
como una facultad discrecional de la administración;15 debe aplicarse a la totalidad
del territorio municipal; es determinante en el régimen jurídico básico de la propie-
dad del suelo; así como la estrecha vinculación que existe entre la clasicación del
suelo y el planeamiento del cual es contenido esencial. Por tanto, la ley debe denir
con meridiana claridad que la clasicación es siempre obra del planeamiento, de
suerte que solo él puede establecerla, mantenerla o modicarla.
Se considera obligado reiterar que en Cuba la clasicación urbanística del suelo
no está jurídicamente establecida, sin embargo, desde la década del 90 con la intro-
ducción del Plan General de Ordenamiento Territorial y Urbanismo del Municipio,
es de aplicación, lo que constituye un extraordinario paso de avance en una correcta
ordenación urbanística, y en un uso más racional del suelo como recurso natural
insustituible.
Es así, como la clasicación urbanística del suelo que de hecho tiene vigencia en
Cuba, es la que se concibe en el “Anteproyecto cubano de Ley del Suelo, el Ordena-
miento Territorial y el Urbanismo” y en el más reciente Proyecto de Decreto de “Re-
glamento de la Planicación Física” del año 2002, y que como se expuso clasican
al territorio en suelo no urbanizable, urbanizado y urbanizable.16
15 En ese sentido se señala por del Arco Torres, Miguel Ángel y Pons González, Manuel: Ob. cit.,
p. 85, que: “La atribución de una determinada clasicación urbanística a los terrenos objeto de
ordenación no es, como apunta Merelo Abela una facultad enteramente discrecional. En concre-
to, la clasicación de un terreno como suelo urbano es una actividad reglada: sólo si concurren
los presupuestos legalmente establecidos podrá atribuirse esta clasicación; y concurriendo, no
podrá el planeamiento negarla. La denición, con rango legal del suelo urbano, constituye, por
tanto, un claro límite a la potestad del planeamiento”.
16 En el artículo 22 del Proyecto de “Reglamento de la Planicación Física” del año 2002, se esta-
blece: “En materia de Régimen Urbanístico, los Planes de Ordenamiento Territorial clasican el
territorio en Suelo No Urbanizable; Urbanizado y Urbanizable, para facilitar la aplicación de sus
determinaciones”.
Ar / 162
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
3.1.1. El suelo urbanizado
El suelo urbanizado es aquel sobre el que ha recaído la actividad urbanística,
encontrándose en consecuencia ya transformado, y puede existir sobre el mismo
todo tipo de edicaciones, lo que determina que no se puedan recuperar sus valores
naturales.
El hecho de que el suelo esté urbanizado signica que cuenta con acceso rodado,
servicios de agua y alcantarillado, suministro de energía eléctrica, entre otros necesa-
rios para el buen funcionamiento de una ciudad y el asentamiento de núcleos urbanos.
Para denir al suelo urbanizado hay que partir de un hecho material y físico que
es determinado por la urbanización o la edicación. No obstante, se debe tener en
cuenta que dado el contexto al cual se aplica la clasicación se puede considerar
como urbanizado un suelo en el que no exista la infraestructura necesaria para ser
edicado y utilizado, es esta una clasicación dinámica y abarcadora por el carácter
expansivo de la actividad urbanística en la actualidad que hace que a la misma se
incorporen con rapidez otras clases de suelos fundamentalmente el urbanizable.
En el Proyecto de “Reglamento de la Planicación Física”, del año 2002, en su
artículo 24, se establece que: “El Suelo Urbanizado está constituido por los terrenos,
ya parcelados o no, con calles y accesos viales, abastecimiento de agua, disposición
de residuales y suministro de energía eléctrica, así como aquéllas áreas parcialmente
edicadas consideradas como integrantes de un asentamiento en el momento de ela-
borar el Plan de Ordenamiento Territorial, aun cuando no posean un nivel acabado
de urbanización. Para realizar cualquier acción edicatoria en el Suelo Urbanizado,
los inversionistas están sujetos a los siguientes requisitos:
a) conservar rehabilitar las edicaciones en condiciones de seguridad e higiene,
y garantizar las condiciones de calidad ambiental;
b) ejecutar infraestructuras y otorgar cesiones de terrenos cuando así se especi-
que; y
c) edicar y reedicar solo en la medida permitida por el planeamiento”.
Resulta interesante destacar como en la anterior denición, no se exige como re-
quisito para que el suelo se considere urbanizado que el mismo esté parcelado, y en
ese sentido se precisa puntualizar como los conceptos de parcela o solar, son de gran
importancia, no solo para el Derecho Urbanístico, sino también para el Derecho
Inmobiliario o Registral, y para el Derecho Civil en sentido general, sin embargo,
son escasamente abordados por el Derecho cubano.
Ar / 163
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
De tal modo, y sin pretender abarcar en toda su magnitud el contenido de los
términos de parcela y solar, imprescindibles para la ordenación urbanística,17se pue-
de convenir en que la parcela, es un concepto que se puede valorar desde diferentes
puntos de vista, ya que se puede estar en presencia de una parcela individual, de una
parcela mínima edicable, de una parcela singular, de una parcelación rústica, de
una parcelación urbanística, de parcelas indivisibles, de parcelas sobrantes, e incluso
de parcelas ilegales. Pero si de lo que se trata es de dar una denición de carácter ge-
neral, y desde una perspectiva urbanística, se puede entonces entender por parcela:
Una unidad de suelo, que constituye una forma de delimitación del suelo ordenado,
a n de facilitar el cumplimiento de las previsiones de los planes de ordenamiento
territorial y urbanismo. La Ley 15 de fecha de 14 de diciembre del 2001, del Suelo y
Ordenación Territorial de Extremadura, en su disposición preliminar 2.2, dene a la
Parcela como: “La supercie de suelo, perteneciente a las clases de suelo urbanizable
o urbano, de dimensiones mínimas y características típicas susceptible de ser sopor-
te, mediante su urbanización previa o simultánea, de aprovechamiento urbanístico,
que queda vinculada a este a todos los efectos, conforme a la ordenación territorial
y urbanística”.
Por su parte, el solar desde una perspectiva urbanística, se puede denir como
una unidad de suelo apto desde el punto de vista físico y legal para ser edicado,
por contar con los servicios que determine la ordenación territorial y urbanística,
y que teniendo en cuenta la denición de suelo urbanizado que para las concretas
circunstancias socioeconómicas de Cuba da el Proyecto de “Reglamento de la Pla-
nicación Física” deben ser como mínimos, los siguientes: la existencia de calles y
accesos viales, abastecimiento de agua, disposición de residuales y suministro de
energía eléctrica, así como aquéllas áreas parcialmente edicadas consideradas como
integrantes de un asentamiento en el momento de elaborar el plan de ordenamiento
territorial, aún cuando no posean un nivel acabado de urbanización.
17 Tal armación también la evidencia el hecho de que a partir del concepto de parcela, se erige
la técnica de la reparcelación, regulada en el ordenamiento jurídico cubano en la Resolución
114/07, “Las Normas y Procedimientos para la Organización y Funcionamiento del Registro
de la Propiedad”, la que en su artículo 38, establece: “La reparcelación es un procedimiento ad-
ministrativo especial para el ordenamiento de un área determinada, urbana o rural, que tendrá
como resultado la correspondencia entre la realidad física y registral, la recuperación del tracto
interrumpido y la inmatriculación”.
Ar / 164
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
Una vez realizadas las acotaciones precedentes sobre los términos de parcela y
solar, se impone hacer referencia al carácter complejo de las regulaciones urbanísti-
cas en el suelo urbanizado, entre otras cuestiones por tratarse de terrenos ya conso-
lidados por la urbanización, o muy vinculados a ella, lo que ha hecho considerar a
los arquitectos Rodríguez y Martínez, que: “Las áreas urbanizadas resultan las mas
complejas de abordar por las regulaciones. No se trata solamente de emitir directivas
de obligatorio cumplimiento para los planes parciales de transformación urbana,
sino de analizar en cada caso la diversidad existente y que viene dada tanto por sus
características como por sus niveles de urbanización, incluyendo áreas que no nece-
sariamente están programadas para ser transformadas pero que viven y continúan
jugando el papel que han venido jugando en la estructura urbana.
En consecuencia hay que distinguir los siguientes casos de acuerdo a las deni-
ciones del Plan General:
1. Áreas edicables, donde puede procederse directamente a la edicación.
2. Áreas edicables de urbanización progresiva, cuyo destino aparece sujeto a la
aprobación de un proyecto de urbanización y el progresivo cumplimiento de
los requisitos y etapas incluidos en el mismo.
3. Áreas de actuación convenida, cuyo destino edicable aparece condicionado
al cumplimiento de acuerdos previos como por ejemplo, la cesión de terre-
nos, el mejoramiento de las condiciones medioambientales, la ejecución de
infraestructuras, etcétera.
4. Áreas no edicables, o aquellas destinadas a espacios libres u otros usos que no
recomiendan su edicación”.18
Debe tenerse en cuenta que el suelo urbanizado precisamente por encontrarse
transformado y haber recaído sobre el mismo la actividad urbanística en el más am-
plio sentido de la palabra, existiendo diversos asentamientos de población, así como
instalaciones de todo tipo, determina que la calicación que se realiza en cuanto a su
uso debe prever la delimitación de los sectores o zonas destinados a residencias, a la
industria o producción, la zona histórica, espacios públicos, centros de servicios,
18 Rodríguez , Silvia y Martínez, Fausto: Guía para la elaboración del Plan General de Ordena-
miento Territorial y Urbanismo del Municipio- Instrucción complementaria de Regulaciones
del Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, Editado por el Departamento de Planeamiento
Municipal del Instituto de Planicación Física, La Habana, 1998, pp. 6-7.
Ar / 165
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
barrios insalubres a transformar, zona de construcciones, entre otros, en conse-
cuencia, se encuentra muy vinculado al concepto de ciudad, entendida esta, como
el espacio donde se aglomeran un conjunto de personas a n de desarrollar sus
actividades cotidianas.
Entre el suelo urbano y el suelo urbanizable existe una estrecha relación que en
la práctica hacen difícil su diferenciación, se tratará a continuación esta última cla-
sicación.
3.1.2. El suelo urbanizable
Aplicando un criterio lógico el suelo urbanizable es aquel que no tenga la con-
dición de urbanizado o de no urbanizable, pero a n de dar una denición más
precisa, se puede conceptualizar como aquel que el plan considera que puede ser
transformado por la actividad urbanística, y está apto para asimilar los crecimientos
de los asentamientos poblacionales, la creación de otros nuevos o la urbanización
para el desarrollo de actividades sociales o productivas.
Según Parejo Alfonso, se trata de un suelo transformable física y jurídicamente
a n de construir sobre el mismo una nueva ciudad, por lo que solo puede ser pro-
ducto de una decisión voluntarista adoptada en el contexto de la planicación con
vistas al desarrollo urbano que se estime preciso o se quiera incluir.
De lo anterior se colige que para establecer esta clasicación, la administración
hace uso de su facultad discrecional, ya que a diferencia del suelo urbanizado no
estamos en presencia del hecho real y físico que es la urbanización, sino de terrenos
que están prestos a ella.
Con respecto a esta clase de suelo, en el Proyecto de “Reglamento de la Plani-
cación Física” del año 2002, en su artículo 24, se establece que: “El Suelo Urba-
nizable está constituido por los terrenos no urbanizados clasicados por el Plan de
Ordenamiento Territorial y Urbanismo como aptos para este n, de acuerdo con los
criterios siguientes:
a) crecimiento previsto en estudios demográcos y socioeconómicos;
b) condiciones del territorio idóneas para proceder a su urbanización;
19 Parejo Alfonso, Luciano: Ob. cit., p. 141.
Ar / 166
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
c) continuidad respecto a los asentamientos existentes, minimizando la inver-
sión en infraestructuras técnicas; y
d) agotamiento previsible de las reservas de áreas edicables existentes”.
Finalmente, se estima oportuno destacar como en la determinación del suelo urba-
nizable se pone de maniesto el carácter integrador e interdisciplinario de la ordena-
ción del territorio y el urbanismo, ya que para ello es preciso tener en cuenta criterios
demográcos, por cuanto se precisa conocer cómo se va a comportar la densidad de la
población y prever la edicación de viviendas, pero también las áreas productivas que
se necesitan para el desarrollo económico, así como las dedicadas a la instalación de
industrias, almacenes, nes turísticos, instalaciones de servicios tanto técnicos como
sociales, entre otras, y todo con una visión de respeto al medio ambiente.
3.1.3. El suelo no urbanizable
El suelo no urbanizable es aquel que presenta un alto valor desde el punto de
vista paisajístico, histórico, arqueológico, cientíco, ambiental o cultural y por tanto
merece una especial protección, hecho que determina que se preserve de la urbaniza-
ción y edicación que puedan poner en riesgo los expresados valores.
En el Proyecto de “Reglamento de la Planicación Física” del año 2002, en su
artículo 23, se dispone que: “El Suelo No Urbanizable es aquel que requiere una es-
pecial protección por su valor para la conservación u otros usos distintos al de urba-
nización o que por sus características geotécnicas, morfológicas, vulnerabilidad ante
los desastres u otros deban ser excluidos temporal o denitivamente del proceso de
urbanización, en razón asimismo de la estrategia territorial integralmente adoptada
e imperativo de la defensa.
El Régimen Urbanístico de este tipo de suelo y sus eventuales actuaciones urba-
nizadoras y edicadoras están sujetas especialmente a lo que dispongan los planes de
ordenamiento territorial y urbanismo, así como al control territorial establecido”.
De lo anterior se deduce que esta clase de suelo se caracteriza por sus valores agrí-
colas, forestales, ganaderos y en ellos se concentran las mayores riquezas naturales,
su importancia a los nes urbanísticos es indirecta y debe ser vista en el sentido de
que puede condicionar o restringir la delimitación de las restantes clases de suelo.
Desde una posición excluyente el suelo no urbanizable es aquel que no es urba-
nizado, ni urbanizable, son terrenos excluidos del proceso urbanizador y, por tanto,
Ar / 167
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
de las parcelaciones, segregaciones o fraccionamientos.20 Sobre este suelo recae un
cuidado extremo en lo referente al uso racional de sus recursos naturales y a la ex-
plotación agropecuaria y forestal, es por tanto de extraordinaria importancia para el
desarrollo económico del país.
No obstante, en este suelo pueden autorizarse construcciones destinadas a di-
ferentes nes pero que guarden relación con los valores que le son inherentes, así
como a viviendas familiares. Como regla general esta clase de suelo tiene el carácter
de rústico y por tanto muy próximo al concepto de tierra21 que establece el ordena-
miento jurídico cubano.
20 Se hace referencia a las parcelaciones, segregaciones y fraccionamientos desde el punto de vista
urbanístico, desde el punto de vista rústico pueden autorizarse estas actuaciones siempre que se
cumplan los requerimientos establecidos en la legislación agraria.
21 En el Derecho positivo cubano se utiliza el término ‘tierra’ para identicar a las ncas rústicas; así,
el Decreto-Ley 125, “Régimen de posesión, propiedad y herencia de la tierra y bienes agropecua-
rios”, de 30 de enero de 1991, en su artícu-lo 2 a) dene a la tierra como: “Las correspondientes
a las que fueron declaradas como rústicas el 17 de mayo de 1959, las de todos los beneciarios de
la Ley de Reforma Agraria, las destinadas a la explotación agropecuaria y forestal ubicadas tanto
dentro como fuera del perímetro urbano, y las que siendo de origen rústico se encuentren dentro de
un asentamiento poblacional, si su área excediera de 800 m²”, mientras que en el ar tículo 23 de la
Ley 65, “Ley General de la Vivienda”, de 23 de diciembre de 1988, señala que: “Las disposiciones
contenidas en la presente Sección [se reere a los Solares Yermos para construir viviendas] no
serán de aplicación a las ncas rústicas, que a estos efectos serán: Las que constaren declaradas
como tal el 17/5/1959; las de todos los beneciarios de la Ley de Reforma Agraria; las que están
destinadas a la explotación agropecuaria y forestal y se encuentren ubicadas dentro o fuera del
perímetro urbano; y las ncas que siendo de origen rústico y se encuentren actualmente dentro
de un asentamiento poblacional, si su área excede de 800 m².” En la propia Ley 65/88 se dene a
los solares yermos como: “Toda porción de terreno donde no exista edicación, o que existiendo
sea de poca signicación, trazada como tal en un asentamiento poblacional. No se considerará
solar yermo el terreno anexo a otro edicado que integre una unidad física inmobiliaria y como
tal se encuentre inscripto en el Registro de la Propiedad”. [artículo 6 inciso g)]
Ar / 168
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
La técnica de la clasicación urbanística del suelo, se complementa con la de la
calicación, con la que a pesar de sus diferencias conceptuales, guarda una estrecha
conexión.
3.2. La calicación urbanística del suelo
La técnica de la calicación, opera después que el suelo está clasicado, y en
esencia consiste en dividir a este en zonas destinadas cada una de ellas a usos e in-
tensidades especícas.
Según Merelo Abela, citado por Pons Gonzáles y del Arco Torres, la calicación,
puede denirse como la asignación de usos (globales o pormenorizados, según la
clase de suelo e instrumento de planeamiento), niveles de intensidad y, en su caso,
tipologías edicatorias, a las diferentes zonas que se delimiten en el suelo ordenado.
Expresa, en consecuencia, el destino urbanístico (con mayor o menor concreción)
atribuido a un terreno.22
Por lo expuesto, se puede armar que la calicación del suelo, es imprescindible
para complementar la ordenación urbanística, al denir y concretar el aprovecha-
miento real del terreno, está por tanto sometida a la discrecionalidad de la adminis-
tración, y en especíco del planicador.
El Anteproyecto cubano de Ley del Suelo, el Ordenamiento Territorial y el Urba-
nismo, en su artículo 2, dene a la calicación del suelo de una forma precisa y ex-
haustiva, al exponer que es: “Utilización genérica a la que el Plan de Ordenamiento
Territorial y Urbano destina un área determinada de territorio. Los destinos pueden
ser: agrícola, forestal, ganadero, extractivo, turístico, protegido, urbano, etcétera.
En el marco del suelo con destino urbano, por ejemplo, pueden denirse con más
precisión los usos especícos; residencial, industrial, comercial, vial, área verde”. En
el Proyecto de “Reglamento de la Planicación Física” del año 2002, también en su
artículo 2, se da similar denición, pero se prescinde del detallismo en cuanto a los
destinos del suelo al calicarse23 al limitarse a consignar que es: “Utilización genérica
22 Del Arco Torres, Miguel Ángel y Pons González, Manuel: Ob. cit., p. 63.
23 Esto puede obedecer a que el citado cuerpo legal introduce el concepto de uso de suelo en el que
se hace tal precisión.
Ar / 169
D. I C E
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
a la que el Plan de Ordenamiento Territorial y Urbano destina un área determinada
del territorio”.
Como se observa la técnica de la calicación del suelo, es determinante en un uso
racional y adecuado de este bien, en una correcta distribución espacial de la pobla-
ción y de los servicios que le son necesarios, y por tanto en el diseño e imagen de la
ciudad que todos deseamos y necesitamos.
Por último, insisto en destacar que la clasicación y la calicación del suelo es
algo novedoso dentro de los planes de ordenamiento territorial y urbanismo en
Cuba, técnicas que con gran acierto, se introdujeron en la década del noventa, aun-
que no reguladas jurídicamente, ya que en el planeamiento urbano solo se procedía
a la delimitación del sitio donde se establecían los límites urbanos y sub-urbanos y
el uso del suelo para la situación de partida y en los criterios de ocupación del medio
se efectuaba el dimensionamiento y el balance de áreas de la propuesta.
4. Consideraciones nales
El suelo es el eje de integración por excelencia, hacia el cual convergen los varia-
dos temas que son abordados en los planes, de forma tal que ese proceso complejo
de elaboración de las regulaciones del ordenamiento territorial y el urbanismo co-
mienza por la determinación del régimen jurídico del suelo, el que debe denirse
por el Derecho cubano como: supercie del territorio nacional indispensable para
el desarrollo de todas las actividades humanas, espacio sobre el que recaen todas las
guras de la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico.
La clasicación y calicación urbanística del suelo, son técnicas de extraordina-
ria importancia para una correcta ordenación urbanística, y determinantes en un
uso más racional de este bien como soporte del proceso urbanizador, por lo que
constituye un imperativo que el Derecho cubano las trate con meridiana precisión,
y consecuentemente, dena a la primera de las técnicas mencionadas como: deter-
minación, por parte del Plan General Municipal de Ordenamiento Territorial y
Urbanismo, del régimen urbanístico que rige en un territorio, y lo clasique como
no urbanizable, urbanizado y urbanizable, y a la segunda como: utilización genérica
a la que el Plan de Ordenamiento Territorial y Urbano destina un área determinada
del territorio, dentro de la cual se asignan usos e intensidades especícas.
En ese sentido al clasicar el suelo, deben denirse cada una de las clases de
suelo en los siguientes términos: el urbanizado como: Aquel sobre el que ha recaído
la actividad urbanística, encontrándose en consecuencia ya transformado, y puede
existir sobre el mismo todo tipo de edicaciones, lo que determina que no se puedan
recuperar sus valores naturales, y esté constituido por los terrenos, ya parcelados o
Ar / 170
E . U D
CUBALEX enero-diciembre 2013 pp. 152‐170
no, con calles y accesos viales, abastecimiento de agua, disposición de residuales
y suministro de energía eléctrica, así como aquéllas áreas parcialmente edicadas
consideradas como integrantes de un asentamiento en el momento de elaborar el
plan de ordenamiento territorial, aún cuando no posean un nivel acabado de urba-
nización. El urbanizable como: Aquel que no tenga la condición de urbanizado o de
no urbanizable, y que el plan considere que puede ser transformado por la actividad
urbanística, y esté apto para asimilar los crecimientos de los asentamientos poblacio-
nales, la creación de otros nuevos o la urbanización para el desarrollo de actividades
sociales o productivas. El no urbanizable como: aquel que presenta un alto valor
desde el punto de vista paisajístico, histórico, arqueológico, cientíco, ambiental,
cultural, o que por sus características geotécnicas, morfológicas, vulnerabilidad ante
los desastres y en razón asimismo de la estrategia territorial integralmente adoptada
e imperativos de la defensa, merece una especial protección, hecho que determina
que se preserve de la urbanización y edicación que puedan poner en riesgo los
expresados valores.
