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Urbanismo y responsabilidad patrimonial.

1. INTRODUCCION. REPARTO COMPETENCIAL EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD URBANISTICA

Los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (BOE núm. 89, de 14 de abril), recogen diversos supuestos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas -sin innovar o modificar sustancialmente la anterior regulación-, los cuales no son más que una «especificación del principio general de responsabilidad patrimonial reconocido constitucionalmente en el art. 106. 2 CE» en el ámbito urbanístico (Ref. ). A tenor de la Disposición Final Unica, tales artículos tienen carácter de legislación básica a excepción del supuesto recogido en el art. 44. 2 (anulación de licencia, demora injustificada o denegación improcedente) dictado en ejercicio de la competencia legislativa plena del Estado (Ref. ). Esta configuración, en principio, no parece ajustarse a la interpretación que el propio legislador estatal realizó en la Ley 30/1992, donde consideró que el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, a tenor del art. 149. 1. 18 de la Constitución, es «una competencia normativa plena y exclusiva del Estado» (Ref. ).

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997, de 20 de marzo (BOE núm. 99, de 25 de abril), el problema que se plantea es determinar si el Estado, en un ámbito competencial exclusivo de las Comunidades Autónomas, «... a partir del artículo 149. 1. 18. º de la Constitución puede aprobar normas especiales, circunscritas a un sector específico, como el urbanismo, más allá del...sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas... » (FJ 11. º).

La respuesta a ese interrogante requiere delimitar previamente el alcance de la expresión «sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas», sobre el que Estado tiene la competencia exclusiva. Al respecto se ha señalado que la interpretación más conforme con la Constitución es aquella que considera que el legislador estatal tiene limitada su competencia a la definición del sistema de responsabilidad, esto es, a su configuración como institución general e independiente del régimen sustantivo de las concretas actuaciones de las Administraciones Públicas, por lo que la legislación autonómica sectorial podría concretar los términos y la aplicación del sistema general al ámbito sectorial concreto (Ref. ). Al respecto, la STC 61/1997, FJ 33. º, por el contrario, declaró la constitucionalidad de los arts. 237, 238, 239 y 241 del Texto Refundido de 1992. Su argumentación parte de la siguiente premisa: «... la nota de generalidad de esos preceptos responde a la estructura de una regulación básica que se resuelve en contenidos mínimos o incompletos según los casos, susceptibles de desarrollos diversos... ». En mi opinión tal afirmación no es correcta, porque el tenor de tales artículos no es establecer principios generales sobre la responsabilidad de la Administración urbanística, sino que aplica los principios generales contenidos en la Ley 30/1992 a un sector material concreto, regulando en toda su extensión supuestos concretos y específicos de responsabilidad, los cuales no son susceptibles de desarrollo ulterior por la Comunidad Autónoma a pesar de su consideración como básicos. ¿Qué desarrollo cabe, por ejemplo, de la responsabilidad administrativa por reducir el aprovechamiento urbanístico como consecuencia de una vinculación singular? La Comunidad Autónoma no puede limitar la indemnización a un determinado porcentaje de aprovechamiento, ni excluirla en unos casos determinados. La razón de esta afirmación del Tribunal Constitucional, a mi juicio, se encuentra en el paralelismo que traza entre el sistema de responsabilidad administrativa y la legislación sobre expropiación forzosa y la fundamentación acogida para declarar inconstitucionales diversos preceptos sobre expropiación en materia urbanística. Así, respecto de esta última había afirmado, FJ 31. º, que si bien el Estado tiene la competencia (que no se limita a lo básico) para determinar las garantías expropiatorias, «... ello no significa que pueda establecer y predeterminar en detalle todas las garantías que rodean a la institución... cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonómica, las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter principial o mínimo y en cuanto sean expresión de las garantías procedimentales generales. En otros términos, a la regulación del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, con respeto, claro está, de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio también de que no se le p...

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