Las victimas de delitos en Canadá: política y programas
| Author | Curt Taylor Griffiths; J. Colin Yerbury |
| Position | Profesores de la Escuela de Criminología de la Universidad Simón Fraser, Burnaby, Colombia Británica, CANADÁ. |
| Pages | 116-125 |
"Native Indians Victims in Canada: Issues in Policy and Program Delivery". Publicado en "International Review of Victimology" ("Revista Internacional de Victimología") 1991, Vol 1, pp. 335-346 1991, Academic Publishers - Gran Bretaña.
N del T: Los indígenas en Canadá integran más de 500 grupos conocidos con el nombre de "bands" cuya traducción al español como "bandas" pudiera ofrecer una idea negativa de estas colectividades y por ello se utilizó el término "congregaciones".
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Durante la pasada década, una creciente preocupación con las necesidades de las víctimas y testigos de delitos y el impacto de la victimización en individuos y comunidades en Canadá, ha dado lugar a la creación de gran número de servicios a las víctimas de delitos operados por el gobierno y agencias privadas no lucrativas (Brown y Pearchy, 1984; Departamento de Justicia, 1987; Wiler y Desgagne, 1984). Además, se ha reconocido que las víctimas y testigos de delitos requieren especial atención, no sólo para el tratamiento de las consecuencias físicas y emocionales del delito, sino para asegurar su participación en el proceso penal.
Un reflejo dé la creciente atención que se brinda a las víctimas de delitos fue el proceso de aprobación de la Ley de Justicia para las Víctimas de Delitos (Justice for Victims of Crime Act) en la Provincia de Manitoba en 1987. Esta Ley, la primera de este tipo en Canadá, bosqueja un conjunto de principios para impartir justicia a las víctimas de delitos e incluye provisiones para la asistencia a las víctimas, el manejo de las víctimas por el personal judicial y el suministro de información a la víctima cuando el caso se tramita por el sistema judicial. Algunos años antes, el informe final del Grupo Especial de Justicia Federal-Provincial para las Víctimas de Delitos (Federal- provincial Task Force on Justice for the Victims of Crime) (Canadá, 1983) promulgó setenta y nueve recomendaciones relativas a las necesidades y servicios a las víctimas, incluyendo varias proposiciones de enmiendas al Código Penal de Canadá que facilitarían la recuperación de la propiedad a las víctimas, incrementando el uso de la devolución, asegurando la compensación por los daños del delito, y procurando la participación de las víctimas en la fase oral de los procesos penales. Más recientemente, el Departamento Federal de Justicia (1987) completó un extenso examen de las necesidades de las víctimas y testigos en todo el país.
De modo general, los servicios para las. víctimas de delito en Canadá pueden ser divididos en cinco grandes categorías: 1) servicios de intervención crítica operados por agencias comunales y la policía para categorías específicas de víctimas incluyendo ancianos, niños y mujeres; 2) programas dirigidos a proteger los derechos de las víctimas y testigos y asegurar su participación en los procesos penales; 3) programas para la compensación de los daños producidos por los delitos que proveen remuneración financiera a las víctimas de los mismos; 4) programas de restitución y reconciliación ofensor-víctima y 5) servicios de información y referativos para las víctimas de delitos y los testigos (Norquay y Weiler; 1981).
Pese a estos progresos, la mayoría de los programas y servicios tienen una base urbana y están proyectados para los no indígenas. Las iniciativas son emprendidas generalmente como parte de un Page 117 encargo o mandato de una agencia gubernamental o ministerio y luego implementadas en una amplia base jurisdiccional prestando poca o ninguna atención a las características étnicas del grupo destinatario. Hasta la fecha en Canadá no hay indagaciones sistemáticas sobre las necesidades de las víctimas y testigos indígenas de delitos, aun en jurisdicciones con un gran número de residentes indígenas. Frecuentemente se asume que las necesidades de las víctimas y testigos indígenas son similares o idénticas a las de aquéllos no indígenas y, en consecuencia, ellas no son encaradas.
En un informe sometido al Grupo Especial de Justicia Federal- Provincial para las Víctimas de Delitos, el Servicio de Consulta Indígena de Alberta (Native Counselling Service of Alberta) (1982a) argumentaba la insuficiencia de los servicios para los indígenas víctimas de delitos y que el enfrentamiento a las necesidades especiales de las víctimas indígenas no era prioritario para las agencias de servicio social y que la población indígena disponía de poca información sobre los servicios disponibles. Además se alegó que la mayoría de los servicios y programas para las víctimas y testigos estaban situados en áreas urbanas, que cuando existían programas rurales eran meras copias al carbón de los urbanos correspondientes y que no habiendo procurado información de la comunidad, desconocían los rasgos culturales particulares de aquélla a que debían servir. (Clark, 1986).
En los debates sobre la población indígena y la ley, hay un creciente consenso acerca de que debe considerarse su posición política y su condición socio-económica en la sociedad canadiense; muchos observadores arguyen que su posición es una consecuencia de la colonización de los pueblos autóctonos por los europeos y por la incursión de la política del gobierno federal de Canadá virtualmente en tocios los aspectos de la vida indígena (Kellough, 1980; Morrison and Wilson, 1986; Richardson, 1975; Tobías, 1976).1
Griffiths et al., (1987) han argumentado que la victimización de los indígenas ocurre no sólo corno resultado de actos delictivos específicos, sino también como consecuencia de sus privaciones socio-estructurales. Este punto de vista está sostenido por cifras que indican que muchos indígenas están afectados por una profunda pobreza, altas tasas de desempleo y desconfianza de la asistencia pública, bajos niveles de educación formal, altas tasas de mortalidad por accidentes y violencia y tasas crecientes de ruptura familiar y niños en custodia (Griffiths et al., 1987; Johnston, 1983). Datos presentados por Siggner (1986), por ejemplo, revelan que en 1984 el 47 por ciento de las viviendas de indígenas estaban en malas condiciones físicas, el 36 por ciento con hacinamiento y el 38 por ciento carecía de agua corriente y/o instalación sanitaria interior, la tasa Page 118 de desempleo de los indígenas es aproximadamente dos y media veces la de la fuerza de trabajo general en Canadá y menos del uno por ciento de los indígenas ha completado alguna educación post-secundaria, comparado con cerca del 40 por ciento en la población total de Canadá. Johnston (1981) presenta cifras que indican que el 3 por ciento de todos los hijos de mestizos e indígenas no legalizados se encuentran bajo alguna forma de custodia, mientras el 4 por ciento de los hijos de indígenas legalizados están en custodia.
Estas disparidades socio-económicas existen no solamente en remotas áreas rurales, donde la mayoría de los indígenas reside, sino también en las áreas urbanizadas del campo. En Winnipeg, Clatworthy (1980) se reportaba una tasa de desempleo entre los indígenas cuatro veces y media más elevada que para los no indígenas, en tanto que el ingreso familiar de los indígenas era alrededor de la mitad del de los residentes no indígenas de la ciudad (ver también el Servicio de Consulta Indígena de Alberta y el Secretariado de.Asuntos Indígenas, 1985). Las dificultades experimentadas por los habitantes indígenas urbanos se han exacerbado por el incremento de la inmigración indígena procedente de áreas rurales y remotas.
La extensa victimización de los indígenas también se refleja en las altas tasas de conflicto con la ley, desde el arresto a la prisión y en la alta tasa por persona de los delitos contra la propiedad en muchas reservas y comunidades indígenas (Griffiths y Yerbury, 1984; Havemann et al., 1984; Moyer et al., 1985). Aún cuando hay escasez de datos, los materiales existentes sugieren también que hay, en muchas áreas, altas tasas de incidentes no reportados de violencia conyugal y abuso y abandono de niños.
El factor principal en la delincuencia de los indígenas o en su victimización es el alcohol, un observador (Depew, 1986; p. 18) asevera que "... no hay quizás otro factor que tan profunda y consistentemente esté relacionado con la naturaleza del delito en los indígenas y que diferencia las circunstancias entre el indígena y el no indígena en su implicación en el sistema penal, como el excesivo y peligroso uso del alcohol".
No obstante la documentación completa acerca de la "condición" de indígena en la sociedad canadiense y el conflicto que muchos indígenas experimentan con el sistema judicial, existen pocos datos sobre las víctimas indígenas de delitos. Antes bien, la limitada cantidad de investigaciones hasta la fecha ha tendido a enfocar los patrones del delito en los indígenas así como su implicación como acusados en procesos penales. Aún se dispone de menos información en cuanto a la victimización de grupos específicos, incluyendo a los ancianos, niños y mujeres. El principal tema de este debate es el de que la recolección de tal información en una base sistemática es vital para el establecimiento de cualquier programa o servicio para las víctimas indígenas. La victimización de los indígenas está Page 119 estrechamente tejida con su posición socio-económica en la sociedad canadiense y debe ser considerada junto con las consecuencias de tipos específicos de actividad delictiva.
Toda discusión sobre el desarrollo e implementación de la política penal relacionada con las víctimas indígenas de delitos, debe considerar las iniciativas tomadas en Canadá hasta la fecha, dirigidas a reducir los conflictos de los indígenas con la ley. Tal análisis ilustra las complejidades que rodean la implicación de los indígenas en el sistema judicial, así como los obstáculos que confrontarán los intentos de desarrollar programas y servicios efectivos para las víctimas indígenas.
El creciente interés hacia las víctimas indígenas de delitos es la última de una serie de iniciativas gubernamentales destinadas a encarar la excesiva participación de los indígenas en procesos penales y considerar las necesidades especiales del indígena que entra en conflicto con la ley. La preocupación por la pobre calidad de las relaciones indígenas-policía en muchas jurisdicciones, consideradas como el mayor contribuyente a las altas tasas de arresto, aceleraron el desarrollo del programa de Alguaciles Especiales Indígenas (Indian Special Constable) generalmente operados a nivel nacional por la Real Policía Montada de Canadá y por las fuerzas de policía provinciales en las Provincias de Québec y Ontario (Depew, 1986). En las cortes, se desarrollaron programas para empleados judiciales indígenas para asistir a acusados indígenas, proteger sus derechos legales e informar a la corte de los requerimientos y necesidades especiales de los indígenas (Servicios de Asesoramiento Indígena de Alberta, 1982b) (Native Counselling Services of Alberta). Programas de Jueces de Paz Indígenas y de Enlace con indígenas en prisión se establecieron también en atención a hacer frente a las necesidades específicas de los acusados indígenas y para disminuir la implicación de indígenas en causas penales (Havemann et al., 1984).
No obstante, evaluaciones de la operación de estas distintas iniciativas han revelado numerosas insuficiencias que han obstruido 'su efectividad potencial en la reducción de los conflictos de indígenas con la ley. Los programas de Alguaciles Especiales Indígenas (descontinuados en 1990) sufrieron de poca incorporación indígena y deficiencias en definir con claridad el papel del Alguacil Especial Indígena, que ha sido más frecuentemente como enlace entre los oficiales de policía blancos y las comunidades indígenas. Los Alguaciles Especiales Indígenas y sus familias se encuentran muchas veces aislados de sus parientes y en ostracismo con relación a los miembros de su comunidad mientras, al mismo tiempo, tienen solo Page 120 una posición marginal dentro de la organización policíaca (Depew, 1986; Griffiths and Yerbury, 1984; Van Dyke and Jamont, 1980).
De modo similar, los empleados judiciales indígenas han recibido muy poco entrenamiento y supervisión, y las agencias gubernamentales patrocinadores han fallado en articular con claridad cuando el empleado judicial debe actuar como un enlace; cuando en el rol de oficial de la corte o en el de abogado, en el que debe lealtad preferente al indígena acusado (Obonsawin y Jolly, 1980; Grupo Consultor Owen Ltd. 1983). La efectividad de los Programas de los Jueces de Paz como un mecanismo para hacer los servicios de justicia más accesibles a las comunidades indígenas y para incrementar la sensibilidad de las Cortes hacia las necesidades de los acusados, víctimas y comunidades indígenas ha sido obstaculizada por la carencia de entrenamiento y supervisión, presión de la comunidad, altos porcentajes de renovación de los Jueces de Paz y falta de jurisdicción y autoridad por parte de los mismos para cumplir sus tareas (Maracle et al., 1982; Weafer, 1986).
Hasta la fecha, las experiencias en estas y otras iniciativas sugieren que la simple "adición" de programas a las agencias de justicia penal existentes, así como añadir indígenas a su personal no es suficiente para reducir los conflictos de los indígenas con la ley o para hacer frente a las necesidades de los indígenas involucrados en procesos penales como acusados o víctimas. A pesar de la proliferación de los programas y servicios para los indígenas, patrocinados tanto por el gobierno federal como por los gobiernos provinciales durante los pasados 15 años, no existe una disminución apreciable en el número de indígenas involucrados en el sistema de justicia penal.
El desarrollo de programas y servicios apropiados y viables para las víctimas indígenas requerirá un claro entendimiento de los resultados de las anteriores iniciativas relacionadas con los indígenas y la política penal y con los objetivos claves a ser alcanzados en atención a las víctimas indígenas; de otro modo futuros programas y servicios solamente darán por resultado la repetición de los errores y deficiencias pasadas. Los siguientes acápites identifican varios de estos temas.
Como se ha hecho notar previamente, la investigación sobre los indígenas y el sistema penal conducido hasta el presente se ha inclinado a enfocar al delincuente o comisor. No hay documentación Page 121 sobre las víctimas indígenas de delitos, ni nacionalmente ni en jurisdicciones específicas, comunidades o reservas:
Deben emprenderse pesquisas para recoger la información acerca de los patrones de victimización de los indígenas, particularmente en lo referente a mujeres, niños y ancianos.
También deben considerarse las necesidades de las victimas indígenas en áreas urbanas y rurales. Continuar con los programas y servicios para las víctimas indígenas de delitos sin una base informativa segura puede obstaculizar severamente la efectividad potencial de estas iniciativas.
Las políticas y programas trazados para hacer frente a las necesidades de las víctimas indígenas de delitos, deben procurar encarar las causas subyacentes de la victimización entre los indígenas, más que simplemente proveer servicios "de respuesta". Hay pocas dudas de que la pobreza socio-cultural que aflige a muchas congregaciones y comunidades indígenas juegue un papel directo en que los indígenas se conviertan en víctimas de delitos, particularmente de delitos violentos. Los Programas y Servicios que solamente responden a los síntomas de la condición indígena en Canadá y que no consideren la etiología de la victimización de los indígenas, solamente sirven para perpetuar las condiciones que conllevan altas tasas de victimización.
Hasta el presente, la evolución de la política hacia los indígenas y el sistema de justicia penal canadiense, ha tenido lugar dentro de la estructura y facultades de las agencias y ministerios federales y provinciales existentes, con limitado éxito. En un análisis de los problemas alrededor de la creación de servicios para las víctimas indígenas de delitos, Clark (1986; p. 24) ha razonado que los programas deben desarrollarse a nivel de las comunidades locales para enfrentar sus necesidades específicas, destacando el punto de vista de muchos trabajadores de fila que "el problema no debe particularizarse en la aceptación de encargos gubernamentales...un nivel más alto de encargos y una división de los problemas sociales es irrelevante en la tarea de asistencia a las víctimas y en el mejoramiento de las condiciones". Experiencias anteriores sugieren que Page 122 las iniciativas más exitosas en la impartición de justicia son aquéllas que se originan y están respaldadas completamente por la comunidad (Draper, 1987). Los programas diseñados y dirigidos desde el "exterior" acumulan pobres resultados (Griffiths, 1987, 1988b).
A diferencia de sus contrapartes de Estados Unidos, los indígenas de Canadá no tienen garantizadas, a través de la legislación federal, autoridad y jurisdicción para establecer y operar sistemas de justicia y provisión de servicios sociales "autónomos" (Keon-Cohen, 1982). Si esa legislación se pusiera en vigor en fecha futura, probablemente se referiría solamente a los indígenas establecidos en reservas y no cubriría la mayoría de los indígenas que no residen en las mismas. Ella tampoco se aplicaría al creciente número de indígenas que viven en áreas urbanas.
En años recientes, sin embargo, un número creciente de congregaciones y comunidades indígenas se han establecido y operan "autónomamente", con fuerzas de policía propias de la reserva, servicios de cuidado de niños, y alternativas a la corte penal basadas en la mediación y en los principios de la solución de las disputas en la comunidad (Griffiths, 1988a; Mac. Donald, 1983; Novalinga y Too-kalak, 1985). 2 Clark (1986) sostiene que los programas existentes, incluyendo el de los Centros de Amistad Indígenas pueden desempeñar un papel más importante en el desarrollo de los servicios a las víctimas. En todo Canadá hay cerca de 100 Centros de Amistad que están comprometidos en la operación de programas de empleados judiciales, patrocinando programas públicos de educación legal e iniciando programas y servicios en respuesta a las necesidades de los indígenas y comunidades. Como ha señalado un informe del Gobierno de los Territorios del Noroeste (1986; p. iv): "Solo una vez que la comunidad se siente dueña del problema y de sus soluciones potenciales, solo cuando vea la fuente del problema y sus remedios como el mantenimiento de su mandato es positivo, se producirán a largo plazo los cambios deseados".
En tanto que es considerable la diversidad entre las 573 congregaciones indígenas reconocidas en Canadá en términos de su cultura, organización político-social y recursos comunales; los servicios sociales, política judicial y programas tienden a tratar a los indígenas canadienses como un grupo homogéneo política y socio-culturalmente, sin considerar las significativas diferencias en cultura, lenguaje, religión, visión del mundo y condiciones socio-económicas corrientes (Morse, 1982). En tanto que se ha prestado atención al papel potencial de la tradición y la ley consuetudinaria en la creación de servicios sociales y de justicia controlados por indígenas, se han encontrado considerables dificultades en el intento de documentar Page 123 los principios de la ley consuetudinaria. Los investigadores han encontrado gran variabilidad en las comunidades en la extensión en que aún existen las referencias y uso de los mecanismos tradicionales de control social (Gobierno de Canadá, et al., 1985).
Muchos de los programas "autónomos" de justicia y provisión de servicios sociales desarrollados por congregaciones indígenas envuelven el uso de modelos "blancos", como los servicios de policía con indígenas. Esto deja considerable incertidumbre en muchos indígenas acerca de cómo implementar los métodos tradicionales de servicios y control social y de cómo estas estructuras se interconectarán con los requerimientos del Código Penal canadiense y con las provisiones de la Carta de los Derechos y Libertades. Muchas iniciativas de base de congregaciones y comunidades también han padecido de la falta de una consolidación estable que ha obstaculizado la continuidad en los programas de desarrollo y administración.
Se dispone de poca información sobre la victimización de mujeres, niños y ancianos indígenas. Recientemente se ha enfocado la atención en las agresiones, conyugales y en la violencia familiar en muchas jurisdicciones, las necesidades de las víctimas de la violencia doméstica y los servicios disponibles para las mujeres agredidas (Gobierno de los Territorios del Noroeste, 1985, 1986; Marrison, 1984; Gobierno de Yukon, 1984, 1985). Estas investigaciones perfilan un número de recomendaciones concernientes a la creciente coordinación entre la justicia penal y las agencias de servicio social en respuesta a las necesidades de las mujeres víctimas y la importancia de considerar la familia, los parientes y la comunidad como recursos potenciales en los programas y prestación de servicios.
Estos materiales, sin embargo, no incluyen información sobre las tasas actuales de victimización o pautas sobre los indígenas, ni reflejan en muchas de sus recomendaciones una clara comprensión de los obstáculos que frenan el desarrollo de políticas y programas para los indígenas víctimas de delitos. Antes bien, parte de las discusiones en los informes y muchas de las recomendaciones permanecen en un nivel de generalización que impide la determinación de las necesidades de las víctimas indígenas en lugares geográficos específicos y asentamientos comunales.
Si las víctimas indígenas de delitos pueden ser descritas exactamente como una "minoría olvidada", los indígenas víctimas de delitos en el Norte del Canadá son verdaderamente una minoría "invisible". Page 124 La lejanía e inaccesibilidad de muchas de las comunidades situadas en la parte norte de las provincias y en el Yukon y los Territorios del Noroeste ha obscurecido los problemas alrededor de la prestación de servicios sociales y de justicia, muchos de ellos centrados en la aplicabilidad y pertinencia de legislación, políticas y programas concebidos y puestos en práctica por "sureños" (Griffiths. 1985; Griffiths y Patenaude, 1988).
La importancia de considerar la victimización indígena en el Norte de Canadá, está realzada por los datos que indican que los Territorios del Noroeste y el Yukon tienen la más alta tasa per cápita de delitos violentos y contra la propiedad en Canadá (Estadísticas de Canadá, 1986). Las dificultades que rodean la impartición de justicia y la prestación de servicios sociales en el Norte de Canadá ha recibido considerable atención y ha habido un esfuerzo concertado de parte de jueces y policía para enfrentar muchos de los problemas de los indígenas en las áreas norteñas (Crawford, 1985).
El aislamiento geográfico y la pequeña dimensión de las comunidades norteñas proporcionan una oportunidad única de incrementar la participación de la comunidad en el desenvolvimiento y operación de programas para las víctimas de delitos basados en la comunidad. En muchas comunidades, se han formado comités locales de justicia que proporcionan un foro para la identificación de los problemas de la comunidad y la creación de programas alternativos para ofensores y victimas basados en la comunidad (Bouchard y Pelletier, 1986). También se ha producido una creciente participación de los indígenas de mayor edad en la asistencia a los adultos y jóvenes que se encuentran en conflicto con la ley y en el proceso de revitalización de las tradiciones y leyes consuetudinarias.
Clark (1986; p. 25) advierte, sin embargo, que los consejos de las congregaciones en. comunidades aisladas pudieran también frenar el desenvolvimiento de los programas y servicios para las víctimas de delitos. En casos de agresión conyugal, por ejemplo, la víctima tiene pocas posibilidades de abandonar la comunidad y se arriesga a un aislamiento de sus parientes si toma alguna acción legal contra el esposo.
Bajo la creciente presión de las congregaciones y comunidades indígenas las agencias y ministerios federales y provinciales han iniciado el examen de las necesidades de las víctimas indígenas de delitos en Canadá. Hasta la fecha, sin embargo, ello no incluye un estudio sistemático de las víctimas indígenas de delitos, ni se han puesto en práctica proyectos para obtener, en una base sistemática, información sobre la naturaleza y extensión de la victimización de Page 125 los indígenas y de las necesidades de grupos específicos de víctimas indígenas de delitos.
La falla en proceder a partir de un sólido fundamento e información acerca de la victimización entre los indígenas, constituye potencialmente una fatal omisión e incrementa la probabilidad de que cualquier política y programa que se desarrolle pueda sufrir las mismas tribulaciones que anteriores iniciativas dirigidas a reducir los conflictos de los indígenas con la ley y su participación en el sistema de justicia penal.
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[1] A los propósitos del presente análisis, el término "indígena" ("native indian") se usará para señalar el estado legal de indígena (aquellos registrados bajo la Ley Federal de indígenas); sin tal estado legal se encuentran los mestizos (personas con mezcla en sus ancestros de indígena y europeo) los inuit (esquimales). Aproximadamente el 2 por ciento del total de la población canadiense es indígena, aunque desigualmente distribuidos a través del país.
[1A] N del T-. Las "reservas" son territorios asignados por el gobierno canadiense para el asentamiento de congregaciones indígenas. Existen unas 2,300 reservas en Canadá.
[2] Con extrema prudencia deben emplearse los términos "controlado por indígenas" o "autónomo" para describir programas y servicios operados por congregaciones y comunidades indígenas. Como Depew (1986) ha hecho notar, estos términos simplemente significan la separación operativa y administrativa del programa o servicio de la agencia o ministerio federal, provincial o municipal, más que el control total sobre el programa. La mayoría de los programas controlados por indígenas, por ejemplo, descansan grandemente en los fondos de los gobiernos federal y/o provinciales y frecuentemente representantes no indígenas de las agencias federal y provinciales toman asiento como miembros de las comisiones o juntas que supervisan la operación de los programas.
